L’argent et ses dérives. Colloque du 27 février 2017

Le thème que nous avons choisi, « l’argent et ses dérives », doit nous amener à faire certains constats : par exemple que 8 personnes sur la planète possèdent autant que la moitié la plus pauvre de la population mondiale, qu’une personne sur 10 vit avec moins de 2 dollars par jour, situations que dénoncent régulièrement des ONG comme OXFAM. Une des causes majeures qui amplifient de telles situations résulte largement de la corruption, du blanchiment et de l’évasion fiscale.

COLLOQUE
27 Février 2017

 

OUVERTURE

 

Paul QUILES, président de Démocraties

Je tiens à remercier tout particulièrement Guy Michel Chauveau, député de la Sarthe, qui nous a accueillis dans cette prestigieuse salle Colbert de l’Assemblée Nationale.

En ouvrant ce colloque, je veux d’emblée lever toute ambiguïté : il ne s’agit en aucune façon de se livrer aujourd’hui à une sorte de condamnation de l’argent.

L’Église, notamment catholique, même si les propos ne coïncidaient pas toujours avec les actes, s’est chargée en son temps d’en dénoncer le rôle et les effets (« On ne peut à la fois servir Dieu et Mammon »- Évangile selon Saint Matthieu).

Sur un autre plan, de nombreux analystes des flux financiers ont mis en évidence ce que l’accumulation non maîtrisée de produits financiers pouvait avoir comme graves conséquences sur un monde largement soumis au phénomène de la mondialisation, ainsi qu’on a pu le ressentir lors de la crise de 2008.

En revanche, le thème que nous avons choisi, « l’argent et ses dérives », doit nous amener à faire certains constats : par exemple que 8 personnes sur la planète possèdent autant que la moitié la plus pauvre de la population mondiale, qu’une personne sur 10 vit avec moins de 2 dollars par jour, situations que dénoncent régulièrement des ONG comme OXFAM. Une des causes majeures qui amplifient de telles situations résulte largement de la corruption, du blanchiment et de l’évasion fiscale.

Ces phénomènes ne concernent pas seulement les pays aux régimes corrompus, éloignés de toute approche démocratique. Les pays développés, dont la France, sont touchés et connaissent l’argent sale, l’argent noir. Bien plus, ils peuvent être victimes de pratiques qui se développent à l’extérieur de leur territoire, comme le recours aux paradis fiscaux, supposés être lointains alors qu’il en existe près de chez nous, en Europe.

Même si cela nous fait mal, à nous citoyens de la « Patrie des Droits de l’Homme », la France n’échappe pas à la corruption. Ce n’est pas le nombre de scandales financiers qui donne une idée du phénomène. La corruption « ordinaire » est d’une grande perversité, dans la mesure où elle fait oublier le côté attentatoire à la démocratie, puisqu’elle prive les citoyens de leurs droits et qu’elle les trompe.

C’est pourquoi il faut se féliciter qu’on ne se voile plus la face et que la lutte soit engagée, avec l’irruption de la société civile auprès des structures régaliennes spécialisées dans cette lutte. Cela traduit, me semble-t-il, une prise de conscience indispensable au retour d’une certaine confiance des citoyens dans la rectitude des responsables économiques et politiques.

Comment est organisé ce dispositif ? Comment les différentes autorités travaillent-elles ensemble et se coordonnent-elles ? Quels sont les résultats de leurs actions ? Quelles sont les lacunes des dispositifs, face à des interlocuteurs particulièrement inventifs ?

Autant de questions qui seront abordées par les intervenants de ce colloque, qui sont tous des spécialistes de ce domaine complexe et mouvant.

Au nom du club DEMOCRATIES, je les remercie vivement d’avoir accepté de nous donner quelques clés de compréhension et de répondre aux questions que ne manqueront pas de vous poser les participants à ce Colloque.

Je vous invite à suivre ces quatre Tables rondes organisées par Jacky Simon, qui n’a ménagé ni sa peine, ni son temps pour le bon déroulement de cette journée ! Nous le remercions tous.

 

Première table ronde 
 Place de l’argent et des relations financières dans le monde

 

Jacky Simon

modérateur

Un mot sur nos intervenants. Je vais les citer dans l’ordre de leurs interventions.

Marc Dugois est économiste, avocat, consultant, écosophe. Certains me demanderont ce qu’est un écosophe. Je me hasarderais à dire que l’écosophie est un courant de pensée du mouvement écologiste proche de l’éthique de l’environnement. Il le précisera s’il le souhaite.

Le deuxième intervenant, Daniel Lebègue, est le président, depuis 2003, de l’ONG « Transparency International France» dont on entend parler régulièrement et notamment dans la période actuelle. C’est un ancien haut fonctionnaire que certains connaissent d’ailleurs très bien. Ancien directeur du Trésor, de la Caisse des dépôts, il a été aussi directeur général de la BNP. Il pourfend, depuis un certain nombre d’années, tout ce qui tourne autour de la corruption sous toutes ses formes et en tous lieux.

La troisième personne à intervenir, Patrick Moulette est chef de la Division anti-corruption à l’OCDE. Il est apparu que l’OCDE avait un rôle très important dans cette affaire.

 

La monnaie, véhicule d’énergie humaine

Marc DUGOIS

avocat, écosophe

Tout groupe d’êtres humains a au départ une raison d’être et organise dans ce but les apports de chacun en rendant complémentaires les différentes énergies individuelles. Tout groupe se crée dans la coopération entre ses différents membres et il ne se crée jamais dans la compétition interne. Cette organisation a été improprement appelée troc en supposant une simultanéité du don et de sa contrepartie alors que cette simultanéité a toujours été loin d’être systématique. Le don et sa contrepartie, sa contre valeur, le contre don, existent dès la création du groupe (couple, association ou tribu) mais ils ne sont que très rarement simultanés. L’anthropologue et professeur au Collège de France Marcel Mauss a parfaitement expliqué que le don entraînait le contre don et que le « donner-recevoir-rendre » était au service du lien social et qu’il le nourrissait. Mauss a développé que le don et le contre don était ce qu’il a appelé un « fait social total » à dimensions culturelle, économique, religieuse, symbolique et juridique et qu’il ne pouvait être réduit à l’une ou à l’autre de ses dimensions.

Mais quand la taille du groupe devient importante, la détection des profiteurs et des tire-au-flanc devient difficile et rend obligatoire la simultanéité de la contrepartie. L’origine de la monnaie est cette invention de la contrepartie simultanée. La monnaie est donc le nouveau « fait social total » qui remplace le don et le contre don. Elle est aussi culturelle, économique, sociale, religieuse, symbolique et juridique en ne pouvant être réduite à l’une ou l’autre de ses dimensions.

Le fait que la monnaie remplace le don comme le contre don entraîne plusieurs conséquences entièrement oubliées de nos jours. La monnaie est fondée sur deux pieds qui sont à la fois son origine et son emploi. Comme l’électricité qui véhicule une énergie fossile, atomique, solaire, éolienne ou gravitationnelle jusqu’aux lieux d’utilisation de ces énergies, la monnaie véhicule l’énergie humaine vers ses utilisations futures. La monnaie est dette vis-à-vis du donneur et créance sur le contre donneur La monnaie est à la fois une créance et une dette. Les banques l’ont parfaitement compris en créant l’argent par la double écriture d’une dette inscrite à leur passif et d’une créance de même montant inscrite à leur actif. Elles irriguent l’économie en honorant leurs dettes mais sont incapables d’encaisser leurs créances sans tout fonder sur la création de richesses futures, ce qui est la base erronée du capitalisme.

La monnaie servant deux fois dans les échanges d’énergie, une fois pour payer le don et une fois pour acheter le contre don, la somme des échanges énergie-monnaie calculée dans le PIB est  le double de la quantité de monnaie nécessaire au fonctionnement du groupe. On constate par exemple dans la zone euro que le PIB y est de l’ordre de 10.000 milliards d’euros et qu’il est bien globalement le double de la monnaie en circulation (M1), 5.000 milliards d’euros.

L’oubli que la monnaie est un bipède transportant de l’énergie humaine vers son utilisation a entraîné dans la vague mercantile anglo-saxonne du XXèm siècle un regard erroné sur la monnaie qui n’est devenu qu’une marchandise, donc unijambiste. La monnaie n’a plus été considérée comme un vecteur ni comme un véhicule d’énergie. Si l’on devait garder la comparaison avec l’électricité, nous nous trouverions dans le cas de figure où le peuple aurait par démagogie accès gratuit à l’électricité sans qu’aucune énergie ne l’alimente. Il se passerait ce qui se passe actuellement pour la monnaie : on fait payer le passé par l’impôt, le futur par la dette et on essaie de faire payer les autres, comme les Allemands, par une balance commerciale excédentaire. Malheureusement notre balance commerciale étant déficitaire depuis la création de l’OMC en 1995, c’est nous qui payons en plus pour les autres en voyant monter encore davantage, et nos impôts et notre dette.

La monnaie, marchandise sans origine créée à tout-va, nous fait croire que nous sommes riches alors que nos productions ne sont de plus en plus majoritairement que des embarras voire des déchets, ce que la science économique n’a jamais souhaité étudier.

C’était la rareté de la monnaie qui était limitée à l’énergie humaine déjà dépensée qui avait toujours permis de différencier une richesse d’un encombrant ou d’un déchet dans l’abondance des productions. Mais nous avons oublié simultanément l’origine de la monnaie et la définition de la richesse. Ce double égarement nous empêche de comprendre ce qui se passe. Essayons de dépasser cette difficulté. Tout groupe se constitue autour d’une approche commune du beau, du bien et du vrai qui, comme l’a écrit Montaigne dans le chapitre II, XII de ses Essais avant d’être paraphrasé par Pascal, sont trois notions totalement subjectives :

« Les lois de notre pays, cette mer flottante des opinions d’un peuple », (…) « Quelle bonté est-ce, que je voyais hier en crédit, et demain ne l’être plus : et que le trajet d’une rivière fait crime ? », (…) « Quelle vérité est-ce que ces montagnes bornent, mensonge au monde qui se tient au delà ? », (…) « Les mariages entre les proches sont capitalement défendus entre nous, ils sont ailleurs en honneur », « (…) Le meurtre des enfants, meurtre des pères, communication de femmes, trafic de voleries, licence à toutes sortes de voluptés : il n’est rien en somme si extrême, qui ne se trouve reçu par l’usage de quelque nation ».

De même sont totalement subjectives et évidemment inchiffrables, les trois symbioses que créent les rapprochements deux à deux entre le beau, le bien et le vrai.

Le bien et le vrai donnent le juste, le vrai et le beau donnent le pur et le beau et le bien donnent le riche. Le juste n’est pas forcément beau, le riche n’est pas forcément vrai (une riche idée est une bonne idée et une belle idée) et le pur peut être un pur salaud (symbiose du beau et du vrai salaud).

C’est sur une approche commune de la justice, de la pureté et de la richesse que se constituent les civilisations. Ces notions ne sont pas les mêmes en Papouasie, chez les Dogons, chez les Gujaratis, chez Daesh et chez nous. Autrefois le voyage consistait à aller observer respectueusement d’autres harmonies que les nôtres entre le beau, le bien et le vrai. Ils formaient parait-il la jeunesse alors qu’aujourd’hui ils ne font que faire retrouver notre propre harmonie tellement chancelante chez nous, une fois plaquée chez les autres par une élite locale que nous avons formatée dans nos universités et qui détruit l’harmonie de son propre peuple. Aujourd’hui nos élites cherchent à inventer un nouveau colonialisme où l’on imposerait à toute l’humanité notre notion du beau, du bien et du vrai, où chaque homme aurait les mêmes goûts et la même approche de la justice, de la pureté et de la richesse. Ces élites ont oublié que la Terre ne pouvant fournir les mêmes choses à de plus en plus de milliards d’hommes, ils inscrivent la guerre comme l’issue inéluctable de leur aveuglement.

Pour défendre le système et pour que l’argent créé et déjà dépensé soit une créance réelle sur quelque chose, nous avons inventé l’idée de création de richesse et nous avons fait prospérer des verbes comme investir, développer ou rentabiliser qui ne sont là que pour nous faire croire que notre monnaie peut faire des petits. Aristote avait pourtant prévenu qu’il « avait vainement cherché sur une pièce de monnaie ses organes reproducteurs ».

Nous n’avons pas encore osé chiffrer la justice et la pureté mais nous avons décidé de chiffrer la richesse bien que ce soit évidemment impossible. On ne peut rendre objectif par le chiffrage une richesse qui est subjective par définition.

Pour réussir l’impossible nous avons décidé de chiffrer notre richesse par notre dépense en appelant produit (PIB) ce que nous dépensions. Plus nous dépensons, plus nous nous réputons riches, plus nous augmentons nos dépenses plus nous sommes fiers de faire de la croissance.

Ayant oublié que l’origine de l’argent est de l’énergie humaine dépensée, c’est-à-dire du travail utile au groupe et déjà effectué, nous créons artificiellement de la monnaie pour pouvoir croire nous-mêmes que nos productions sont des richesses et que les productions de demain rembourseront l’argent « investi » afin de le « rentabiliser ». Il est vrai que nos dépenses enrichissent l’État par la TVA. Le mois de décembre 1999 qui a vu un Erika souiller 400 Kms de côtes et deux ouragans ravager la France, a nécessité d’énormes dépenses de nettoyage et de réparation donc une importante rentrée de TVA appelée alors « cagnotte ». Le tout a généré un PIB fantastique, une rentrée de TVA miraculeuse mais c’est le peuple qui a payé toute cette dépense !

Personne n’a envie de voir que nous payons très cher des machines, voire des robots pour pouvoir nous passer de main d’œuvre et essayer de faire payer les autres par nos exportations tout en payant dans le même temps notre peuple à survivre sans travail. Personne n’aime voir que, par la publicité qui tient le sport et les médias, nous dépensons à nouveau des sommes folles pour tenter de transformer en richesses les encombrants que nos machines produisent continuellement. Pour que ces encombrants soient achetés, certains rêvent même d’un revenu universel ou d’une monnaie aspergée par hélicoptère pour que le peuple achète les encombrants. L’oubli de l’énergie humaine comme origine de la monnaie a fait sauter tous les freins à la création de monnaie et nous a amené à oublier le bon sens.

Il y a encore 50 ans étaient imprimés sur tous les billets de banque que la fabrication de fausse monnaie entraînait les travaux forcés à perpétuité car, en l’ayant pourtant déjà oublié, il restait la notion informelle qu’il n’y avait pas d’argent sans sa source, l’énergie humaine dépensée utilement. Aujourd’hui les États fabriquent de l’argent par leurs budgets déficitaires, les entreprises créent de l’argent par les délais de paiement qu’elles accordent, les particuliers créent de l’argent par les cartes de crédit à débit différé et les banques ne survivent que par la création d’argent par la double écriture. Tout doit être théoriquement remboursé par les richesses futures que nous devons créer comme si c’était une marchandise alors que la richesse n’est qu’une façon de regarder. Pour ce faire, tout est fondé sur la concurrence et la compétitivité où il faut que l’autre meurt le premier.

Peut-on encore suggérer que dans un monde harmonieux c’est la coopération entre les êtres en prenant le risque de l’autre qui est la seule harmonie possible ?

Le droit au travail est inscrit dans le préambule de nos deux dernières constitutions mais quel Politique va expliquer qu’il n’est pas bon de chercher à être compétitifs avec les Chinois, les Éthiopiens ou les Bengalis ? Il faut savoir s’enrichir de leurs connaissances, apprendre de leurs expériences mais il faut renoncer à leur imposer un bien universel, un beau universel et un vrai universel dont nous serions détenteurs. Pour cela,  il faut faire reprendre conscience aux Français que nous vivons collectivement au-dessus de nos moyens par les deux esclavages qui nous permettent de vivre provisoirement agréablement : l’esclavage dans l’espace en faisant travailler comme des bêtes, des hommes, des femmes et des enfants qui sont suffisamment loin pour que nous ne les voyions pas et l’esclavage dans le temps qu’est la dette de plus en plus irremboursable que nous laissons à nos enfants.

Mais plaire ou conduire, il faut choisir, et ce choix devient pour tout Politique, un nouveau travail d’Hercule. Prendre conscience de la réalité en est le premier pas.

 

Argent et mondialisation :bienfaits et périls

Daniel LEBÈGUE,

Président de Transparency International

 

Mesdames, Messieurs bonjour, merci cher Paul Quilès, merci cher Jacky Simon de m’avoir invité à prendre la parole dans le colloque de votre association « Démocraties », admirable nom pour une association, en particulier au jour d’aujourd’hui, colloque qui a pour thème « l’argent et ses dérives. »

Alors, de manière bien ambitieuse, prétentieuse, j’ai proposé pour mon propos introductif un thème encore plus large : « l’argent et la mondialisation : bienfaits et périls. » On pourrait évidemment y consacrer la journée mais je ne suis ni philosophe, je n’en ai nullement les capacités, ni expert en géostratégie. Je voudrais donc partager avec vous quelques réflexions issues de mon expérience professionnelle et de ma vie active qui s’est déroulée pour l’instant, cela ne va pas durer encore des années, des décennies, en trois séquences rigoureusement identiques. Pendant quinze ans, j’ai participé à la régulation du système financier au Ministère de l’économie et des finances, à la direction du Trésor où j’ai parcouru à peu près tous les bureaux. Ensuite, pendant quinze ans, j’ai été un acteur du système financier, à la BNP puis à la Caisse des dépôts. Puis, depuis quinze ans, c’est la troisième tranche, je préside en France une grande ONG qui s’appelle « Transparency International » dont l’objet est la lutte contre la corruption sous toutes ses formes, le blanchiment et, de manière plus large, la prévention des flux financiers illicites ou dangereux pour la société.

Je vais commencer par poser deux définitions auxquelles vous n’êtes pas obligés d’adhérer.

Qu’est-ce que la mondialisation ?

Par rapport au sujet qui nous réunit aujourd’hui, je dirais, comme Jacques Delors l’a dit de l’Union Européenne, que la mondialisation, c’est d’abord la libre circulation des idées, des hommes, des marchandises, des services et des capitaux à l’échelle du globe tout entier.

Qu’est-ce que l’argent ?

Revenons au « basic » comme diraient les Anglo-saxons. Le premier texte fondateur concernant l’argent depuis que l’Humanité s’est exprimée sur la manière d’organiser la vie collective, est le code d’Hammourabi, à Babylone, deux mille ans avant notre ère. C’est la première fois qu’on écrit un code de lois et ce code comprend, il est intéressant de le noter, plusieurs chapitres sur l’argent.

L’argent, dans notre économie, dans notre société a trois fonctions irremplaçables. Premièrement, il est un moyen de paiement, deuxièmement un vecteur d’épargne, de prévoyance pour les personnes et pour les entreprises et troisièmement un moyen pour financer le commerce, l’activité économique et en particulier l’investissement, c’est-à-dire la préparation de l’avenir.

  • Avant de parler des périls qui naissent des excès et des dérives de la mondialisation et de la finance, je voudrais commencer, au risque de vous surprendre, par en souligner les vertus et les bienfaits.

La mondialisation, pour une grande partie des humains, représente la liberté. Adolescent, au moment où je prenais conscience de devenir un homme libre, je suis parti avec quelques dollars et une carte bancaire en poche, à l’autre bout du monde, en Amérique latine. Internet n’existait pas encore, mais je goûtais ce moment formidable de liberté né de l’échange facilité par des outils financiers et technologiques. Des millions d’étudiants, en Europe en particulier, peuvent désormais vivre leur première expérience de la liberté grâce à une bourse Erasmus, leur carte de paiement et leur portable. Internet permet de s’ouvrir sur le monde, sur l’échange au travers de la libre circulation. C’est la définition même que j’ai donnée de la mondialisation. La mondialisation est aussi bien sûr l’ouverture aux autres et un facteur de réduction des tensions et des conflits. Cela est frappant en Europe mais ailleurs aussi. Pour la première fois dans l’Histoire de France depuis Clovis, les soixante-dix années que nous avons vécues depuis la dernière guerre mondiale représentent, avec quelques moments de tensions bien sûr, soixante-dix années de paix entre les Européens. Depuis près de deux mille ans, on n’avait jamais connu une période de paix qui ait été aussi une période de développement pour nos pays, pour nos citoyens.

La mondialisation a aussi été un puissant facteur de croissance et de développement des grands pays émergents depuis soixante ans, Chine, Inde, Afrique du sud, Brésil. Ces pays ont connu un développement des échanges commerciaux plus rapide même que celui de la richesse produite. La croissance du commerce international a été constamment plus élevée que celle de la croissance globale pour chaque pays dans chacune de ces grandes zones. J’étais à Johannesburg en 2002 quand les Nations Unies ont défini ce qu’on a appelé les objectifs du développement durable pour l’Humanité. Un des objectifs était de sortir des centaines de millions, des milliards de personnes de l’extrême misère, caractérisée par un revenu de moins de un dollar par jour. Pendant les quinze dernières années, entre deux mille deux et deux mille dix-sept, huit cent millions de personnes dans le monde sont sorties de l’extrême pauvreté. Il y a encore de la misère, mais cette misère de masse touche beaucoup moins de personnes que cela n’était le cas il y a quinze ans.

Un mot maintenant de l’argent et de la finance. J’ai l’habitude de dire, image qu’on peut discuter, que l’argent est le système sanguin non seulement de l’économie mais de la vie en société. Je ne reviens pas sur les trois grandes fonctions de l’argent : moyen de paiement, instrument d’épargne, de prévoyance, ingrédient permettant au monde de la production d’investir dans l’avenir mais il est très frappant, quand vous discutez avec les associations, les grandes ONG, de solidarité internationale de constater qu’elles placent aujourd’hui l’accès aux services financiers de base au même niveau, en termes de développement, que l’accès à l’eau potable et à l’énergie. On ne peut plus vivre en société si on n’a pas à sa disposition des outils financiers qui peuvent être très simples.

Les bergers kenyans avec leurs portables et la possibilité de les recharger, trouvent auprès de la micro finance, du microcrédit l’accès aux quelques financements dont ils ont besoin, par exemple pour faire face à une catastrophe naturelle, à la destruction, pendant une année donnée, d’une récolte, d’un troupeau. Avec leur portable, les mêmes bergers kenyans peuvent aujourd’hui souscrire une assurance contre ce type de catastrophe naturelle. Des centaines de milliers, des millions de personnes pauvres dans l’agriculture mais aussi dans le commerce, dans les services ont un besoin impérieux d’accéder à des services financiers comme la micro finance, le microcrédit, la micro assurance pour vivre.

Je voulais dire cela avant de parler des dérives, des risques et des dangers de la finance et de la mondialisation puisqu’en ce moment, en particulier en France mais pas seulement, dès qu’on prononce le mot « mondialisation » ou « système financier » c’est pour expliquer tous les désastres, toutes les catastrophes qui résultent de cette double dynamique en France et au niveau international.

  • Venons en maintenant aux dérives, aux menaces, aux crimes nés de l’activité financière.

Paul Quilès l’a rappelé, dans les sept péchés capitaux, il y en a deux qui ont trait à l’argent et aux relations de l’homme ou de la femme à l’argent : l’envie, on dira plutôt aujourd’hui la cupidité, d’une part et l’avarice d’autre part. Je rappelais tout à l’heure la place qu’accorde le premier code de lois écrit, le code d’Hammourabi, aux activités liées à l’argent. Il y a des paragraphes entiers qui édictent des règles pour ceux qui font métier de manier l’argent, les comptables publics, ceux qui font du change, les prêteurs. Dans le premier code écrit, on régule l’activité de prêt d’argent. Les dérives de la finance ne sont donc pas un phénomène nouveau, elles prennent simplement aujourd’hui des formes nouvelles de deux types : les dérives liées à la finance spéculative et celles liées à la finance illicite.

La crise des « subprimes » de 2008 est un bon exemple de finance spéculative, certains parlent même de finance « casino. » La cupidité, l’appât du gain d’un certain nombre de grands acteurs entraîne des catastrophes. Ce n’est pas complètement nouveau. Je suis un ancien de la BNP, maison pour laquelle j’ai une très grande admiration, la France ayant su faire émerger dans le monde de la banque l’acteur le plus important en Europe mais dans son Histoire plus que centenaire, la BNP, ou plutôt , les ancêtres de la BNP, BNCI et Comptoir National d’Escompte, ont, à la fin du dix-neuvième siècle, fait deux fois faillite à la suite de spéculations malheureuses, une fois sur le marché de la laine et une autre fois sur le marché du cuivre. La finance spéculative, la finance « casino », existe, a toujours existé, mais elle a évidemment pris aujourd’hui des dimensions toute autre.

La finance illicite, l’argent noir ou gris, est l’argent issu d’activités criminelles, la corruption, le blanchiment de trafics, la drogue, le grand banditisme, le trafic d’êtres humains, le trafic d’êtres vivants, activités criminelles qualifiées comme telles par le droit, par la loi, partout ou à peu près partout dans le monde. Il en existe une forme un peu nouvelle la fraude fiscale, l’évasion fiscale, en tout cas la fraude fiscale organisée. Ces deux formes de finance ont des caractéristiques communes. Premièrement, il s’agit d’activités financières non régulées ou mal régulées, non contrôlées ou mal contrôlées. Deuxième caractéristique commune, cette finance est opaque et utilise le vaste réseau international des centres financiers « off shore » parfois qualifiés de « paradis fiscaux » pour se dissimuler. Dans les paradis fiscaux, et c’est surtout cela qui les rend dangereux, se croisent les flux d’argent, l’argent blanc du financement d’importations et d’exportations, l’argent gris, d’autres diraient noir, de l’évasion fiscale et l’argent très noir, très sale, issu, par exemple, du trafic de la drogue ou du terrorisme. Tout cela se croise dans des lieux où on offre à ceux qui interviennent dans ces circuits divers de l’argent la protection du secret bancaire. On leur permet de rendre opaque, de dissimuler leurs opérations.

Voilà les dérives principales de l’argent. Je ne veux pas abuser des chiffres, je vous en donne quatre pour essayer de toucher du doigt, ce qui est parfois difficile quand on parle en centaine de milliards de dollars, l’importance des masses financières dont on parle.

La finance spéculative, certains utilisent le mot « shadow finance », finance de l’ombre, est constituée par des fonds d’investissement ni régulés ni contrôlés, en particulier ce qu’on appelle les « hedge funds. » Le « hedge fund » consiste à emprunter de l’argent pour spéculer et à rembourser cet argent à partir des gains spéculatifs réalisés. Quand la crise financière a éclaté, début 2008 ou mi 2008, l’encours des « hedge funds » dans le monde est de deux mille milliards de dollars. Fin 2016, cet encours s’élève à trois mille milliards de dollars. Il s’agit donc d’un phénomène non contrôlé.

Une deuxième statistique. Quand on regarde à l’échelle du monde les transactions financières internationales entre les pays, on constate que près de la moitié d’entre elles transitent par un centre financier « off shore. » La moitié de la finance internationale échappe en grande partie à la régulation, à la surveillance des banques centrales, des autorités de marché et se fond dans des conditions d’opacité qui créent en elles-mêmes un risque majeur.

En ce qui concerne le blanchiment d’activités criminelles, il n’y a, par définition, pas de statistiques officielles mais les estimations les plus courantes se montent à deux mille milliards de dollars par an. L’économie souterraine, l’économie du crime représente deux mille milliards de dollars.

Je termine par un chiffre sur la fraude et l’évasion fiscale. Je vous donne l’évaluation d’OXFAM que nous considérons comme solide. La fraude et l’évasion fiscale privent les États dans le monde de cinq cents à mille milliards de dollars de recettes chaque année.

Voilà ce dont on parle, ce sont des phénomènes macro financiers d’une ampleur considérable.

Depuis la dernière crise financière, la communauté internationale, le G20, l’OCDE, l’Union Européenne, le comité de Bâle, les régulateurs financiers ont-ils agi de manière efficace ? La réponse est oui.

Au plan de la régulation, les exigences de fonds propres imposés aux banques officielles sont aujourd’hui cinq fois plus élevées qu’elles ne l’étaient en 2008. En ce qui concerne le blanchiment et la corruption, deux grandes conventions internationales ont été signées, celle de l’OCDE et celle des Nations Unies contre la corruption. L’OCDE a mis en place un système de suivi des politiques mises en œuvre pour respecter ces conventions et on entendra dans la journée ce qui est fait au plan de TRACFIN en France pour tracer les opérations douteuses, suspectes. Donc on a agi, mais a-t-on agi de manière efficace ? La réponse est : pas suffisamment et je suis sûr que nos régulateurs, nos acteurs internationaux comme l’OCDE le diront aussi.

Il y a toujours des « trous dans la raquette » et maintenant, si possible, ce sont ces trous dans le système de régulation, dans le système de contrôle qu’il faut colmater. J’en donne deux exemples.

  • Les structures opaques. Dans le monde des centaines de milliers de trusts, sociétés écrans, fiducies, permettent, en dépit de l’échange automatique d’informations entre États, nouvelle règle introduite à l’initiative de l’OCDE, d’en dissimuler les bénéficiaires effectifs.
  • L’identification des personnes ou des entreprises qui se dissimulent dans ces trusts est un sujet majeur. Il faut rendre hommage à l’OCDE pour avoir attaqué, pour la première fois, le sujet de l’optimisation fiscale abusive des entreprises multinationales au travers de son plan dit BEPS. On ne peut donc pas dire qu’en France, en Europe et au niveau international on n’ait rien fait depuis 2008. On a fait et on a obtenu des premiers résultats mais, à l’évidence, il reste du travail à faire, j’en ai cité deux exemples.

Maintenant quelle est la réponse ? Il y a trois possibilités.

  • La première est ce que j’appelle l’hyper mondialisation. Les États, les régulateurs perdent le contrôle du système. C’est une hypothèse qu’on ne peut nullement exclure, en particulier avec la nouvelle administration américaine. Si on emprunte cette voie cela se terminera par une catastrophe économique, sociale, internationale majeure.
  • La deuxième voie, on en parle beaucoup dans le débat public en France, est celle dite de la démondialisation. On remet en cause la liberté des échanges, on érige des frontières, on rétablit les contrôles des changes. J’ai été chef du bureau du contrôle des changes, j’ai vécu quatre dévaluations du franc, je sais donc ce que cela veut dire. C’est une voie que, personnellement, je juge régressive et extrêmement dangereuse parce qu’elle débouche, à un moment ou à un autre sur l’affrontement entre des pays, entre des acteurs du système mondial.
  • Il y a une troisième voie et vous avez bien compris que c’est celle que je recommanderais, que j’appelle la mondialisation et la finance régulée. Elle consiste à imposer des règles du jeu, des systèmes de contrôle et à renforcer ceux qui existent.

 

ous sommes à une croisée des chemins. Le monde est très dangereux mais je pense qu’il y a une issue positive si l’intelligence humaine prend le dessus.

 

L’action de l’O.C.D.E.

Patrick MOULETTE

Chef de la division anti-corruption à l’O.C.D.E

I – Point de départ

En ouvrant les marchés à la concurrence, la mondialisation a fait porter l’attention sur la corruption d’agents publics étrangers ou corruption internationale ou transnationale. Il n’est pas fortuit, à cet égard, que l’une des premières organisations internationales à s’en être préoccupée soit l’OCDE. Celle-ci a pris sa première Recommandation à son sujet le 11 juillet 1994. Elle demandait aux pays membres de l’OCDE de punir la corruption d’agents publics étrangers parce qu’elle « suscite de graves préoccupations morales et politiques et fausse les conditions internationales de concurrence ». Cela a conduit à l’adoption de la Convention anti-corruption de l’OCDE en 1997.

II – La Convention anti-corruption de l’OCDE : qu’est-ce que c’est ? 

  • Un accord international juridiquement contraignant ; les pays qui y adhèrent s’engagent à faire de la corruption d’agents publics étrangers une infraction pénale dans leur droit interne, et à mettre en œuvre des politiques efficaces visant à prévenir, détecter, enquêter et punir cette forme de corruption.
  • Le premier et le seul instrument international de lutte contre la corruption qui se concentre sur « l’offre » (c’est-à-dire la personne ou l’entité qui offre, promet ou octroie un pot-de-vin). Cette orientation a permis à l’OCDE de devenir l’autorité mondiale à la pointe de la lutte contre la corruption dans les transactions commerciales internationales.
  • 41 pays ont ratifié la Convention. L’OCDE entretient également des relations bilatérales et a mis en place des programmes régionaux de lutte contre la corruption avec de grandes économies émergentes (dont la Chine, l’Inde, l’Indonésie et la Thaïlande). Dire donc que l’OCDE ne s’intéresse qu’à « l’offre » de corruption est inexact ou en tous les cas réducteur.
  • Au total, ces 41 pays représentent plus de 50% des exportations mondiales, 64% des investissements directs vers l’étranger dans le monde, 95 des 100 plus grandes entreprises multinationales non financières et la totalité des 50 plus grandes entreprises financières qui sont de ce fait soumises à des législations incriminant la corruption transnationale.

III – Pourquoi lutter contre la corruption d’agents publics étrangers ?

  • La corruption d’agents publics étrangers en vue d’obtenir des avantages dans le commerce international suscite de graves préoccupations morales et politiques, affecte la bonne gestion des affaires publiques et fausse les conditions de concurrence. L’OCDE est à la pointe des efforts déployés pour établir des règles du jeu plus équitables dans les opérations commerciales internationales, ce qui passe par la suppression de la corruption d’agents publics étrangers dans la concurrence pour obtenir des contrats et capter des investissements.
  • La corruption dans l’octroi de contrats commerciaux a des coûts sociaux, politiques, économiques et environnementaux qu’aucun pays ne peut se permettre d’assumer. Le fait pour un agent public d’accepter un pot-de-vin en contrepartie de l’octroi de contrats à des entreprises étrangères pour la fourniture de services publics (construction de routes, réseaux de distribution d’eau ou d’électricité par exemple) est lourd de conséquences. Un pot-de-vin d’un million de dollars peut rapidement dégénérer en une perte de cent millions de dollars pour un pays affligé par la pauvreté, car des projets avortés et des décisions d’investissement inconsidérées sapent les programmes de développement.

       IV – Que prévoit la Convention dans ses grandes lignes ?

  • La législation interne des États parties pays signataires doit établir la responsabilité des personnes physiques et morales pour ces actes de corruption. C’est une infraction même si les résultats escomptés ne sont pas atteints, et même si l’entreprise aurait obtenu ces résultats sans verser de pot-de-vin (ex. même si l’entreprise a fait l’offre la mieux disante dans le cadre d’un appel d’offres). Elle englobe la corruption commise par le biais d’un intermédiaire, d’une filiale ou d’un autre agent ; ainsi que les pots-de-vin versés au bénéfice de la famille d’un agent public étranger, d’un parti politique ou d’un autre tiers (ex. un organisme caritatif ou une société dans laquelle l’agent détient un intérêt).
  • Les autres obligations prévues par la Convention incluent : une entraide judiciaire prompte aux autres pays dans le cadre des enquêtes et poursuites de cas de corruption transnationale ; le refus de la déductibilité fiscale des pots-de-vin; et l’imposition de sanctions pénales efficaces en cas de condamnation pour corruption d’agents publics étrangers.
  • La Convention anticorruption de l’OCDE crée un socle solide sur lequel les pays peuvent s’appuyer pour combattre la corruption transnationale, et instaure des normes efficaces et rigoureuses pour orienter leurs efforts à l’avenir.

 

V – La Convention anti-corruption de l’OCDE : une niche ?

Oui, c’est le seul instrument international de lutte contre la corruption qui se concentre sur « l’offre » de corruption. Se concentrer sur l’offre ne veut pas dire ne traiter « que » l’offre de corruption. Plusieurs exemples sont parlants: la Convention a introduit la responsabilité pénale des personnes morales pour des faits de corruption imputables aux personnes morales.  La question de l’imputabilité d’une telle responsabilité à une société a soulevé de nombreux débats – souvent passionnés – parmi les juristes mais aussi les autorités publiques, notamment issus de la culture de droit continental.  La difficulté sur laquelle l’on butait était la suivante : certes une société pouvait commettre une infraction mais elle ne pouvait être punie. Étant donné l’impossibilité de la mettre en prison, il convenait donc d’imputer l’infraction à une personne physique. Un instrument contraignant comme la Convention de l’OCDE a obligé les états à repenser leurs approches, à repenser leur droit d’une certaine façon et à adopter un régime de responsabilité des personnes morales (administratif ou judiciaire ou équivalent) qui soit compatible avec leur culture juridique.

Ce sont des avancées qui ont certes fait progresser la lutte contre la corruption mais qui ont fait progresser la capacité des pays à répondre à des phénomènes criminels nouveaux dans lesquels les personnes morales jouent un rôle central. Ceci vaut en matière de lutte contre la corruption mais aussi en matière de lutte contre le blanchiment d’argent ou l’évasion fiscale par exemple. Aussi, je vois la Convention comme un moteur de réformes dont les bénéfices dépassent largement la question de « l’offre » de corruption. Quand la Convention et ses instruments subséquents (comme la Recommandation de 2009) prévoient l’obligation de mettre en place des programmes et mesures de protection des lanceurs d’alerte, ceci vaut pour la corruption transnationale mais bien au-delà. Cela bénéficie à toutes les personnes témoins d’infractions – de nature financière notamment – qui souhaitent alerter les autorités.

Donc oui la Convention a pour objet de traiter un mal – parmi d’autres – qui est la corruption transnationale mais les remèdes qu’elle préconise soignent de fait d’autres maux, au-delà de la corruption. Je voulais insister sur ce que je perçois comme des ramifications salutaires et souvent mal connues ou mal appréhendées de la Convention.

VI – Comment fonctionne la mise en application de la Convention?

  • Au cours de la dernière décennie, le mécanisme de suivi de la Convention anticorruption de l’OCDE s’est imposé comme un instrument international de tout premier ordre pour combattre la corruption. La Convention n’a d’effet que si tous les États Parties la mettent pleinement en œuvre et respectent ses normes rigoureuses.
  • Les délégués du Groupe de travail sur la corruption se soumettent à une évaluation par leurs pairs et jouent le rôle d’examinateurs d’autres pays. Ce processus international d’évaluation mutuelle crée une émulation au sein du Groupe de travail et incite les pays à respecter la Convention dans ses moindres détails, ainsi qu’à engager des actions concrètes pour combattre la corruption.

Enfin, la règle qui prévaut au sein du Groupe de travail selon laquelle les rapports d’évaluation des pays sont adoptés sur la base d’un «consensus moins 1 » signifie que l’OCDE ne requiert pas l’autorisation des pays pour publier lesdits rapports. De plus, le Groupe de travail s’est doté d’une mesure de type « naming and shaming » sous la forme de déclarations publiques qui ont été utilisées à plusieurs reprises pour attirer l’attention sur une situation critique dans un pays donné et encourager fermement des réformes.

VII – Pour quel impact ?

  • L’un des principaux apports de ces instruments internationaux est d’avoir mis l’accent sur la nécessité politique mais aussi éthique de réprimer la corruption d’agents publics étrangers et d’obliger les États dits « riches et développés » à prendre leurs responsabilités, y compris à l’égard de leurs entreprises multinationales en situation désormais d’être parties prenantes à la lutte contre la corruption.

Pour quels résultats ? Quelques illustrations en chiffres – parlants :

La corruption transnationale constitue désormais une infraction pénale dans 41 États Parties à la Convention sans exception 39 pays ont adopté des dispositions législatives instaurant un régime de responsabilité des personnes morales ou ont renforcé leur dispositif déjà existant 18 pays ont mis en place des mesures de protection des lanceurs d’alerte ou ont renforcé leur dispositif à cet égard
Aucun pays n’autorise explicitement la déductibilité fiscale des pots de vin et 29 pays ont supprimé cette disposition 397 personnes physiques et 133 personnes morales ont été condamnées dans le cadre de procédures pénales dans 17 pays (fin 2015) Près de 400 enquêtes sont en cours dans 25 pays Parties à la Convention

 

VIII – Et après ?

  • Tout mécanisme, toute règle est perfectible. Le mécanisme d’évaluation par les pairs qui prévaut à l’OCDE est un mécanisme dynamique et non figé, qui évolue à mesure qu’il se déploie. Nous rentrons dans le 4ièm cycle de ces évaluations, tout en tenant compte des expériences passées et de la nécessité de poursuivre ce travail de revue par les pairs.
  • Le défi de la mise en œuvre est certainement le plus pressant et le plus difficile aussi à relever. 24 pays parties à la Convention doivent encore mener à terme l’action répressive visant à sanctionner des faits de corruption transnationale. C’est un chiffre conséquent et notre responsabilité est d’accompagner – rigoureusement mais aussi de manière constructive – les pays qui font face à des difficultés de mise en œuvre. Trouver des solutions conjointement, promouvoir les meilleures pratiques devrait être notre objectif.  Nos rapports devraient d’ailleurs à ce titre mieux les identifier pour mieux les promouvoir.
  • Notre responsabilité est aussi de contribuer à établir des diagnostics, comprendre les phénomènes criminels émergeants ou les nouvelles méthodes ou typologies. Travailler avec les praticiens, les entendre, les associer pleinement à nos travaux est essentiel. L’OCDE l’a compris depuis de nombreuses années en mettant que pied un réseau de praticiens dans le domaine de l’anti-corruption. Nous devons donc être inventifs, réactifs pour garder notre pertinence.

 

Débats de la première table ronde

 

 

 

 

 

Marc DUGOIS

 

Je n’ai volontairement utilisé que la moitié de mon temps de parole car je m’imaginais bien que j’aurais à revoir quelques détails. J’ai écouté avec beaucoup d’intérêt la notion du beau, du bien et du vrai de Monsieur Lebègue qui se trouve être la mienne. Le problème c’est que c’est notre notion du beau, du bien et du vrai et ce n’est pas « la » notion du beau, du bien et du vrai. Si on pense cela, on ne tient pas compte du fait qu’en Papouasie, ils ont d’autres approches et DAESH nous le fait savoir d’une façon un peu désagréable. Le voyage était jusqu’au vingtième siècle, jusqu’à il y a une cinquantaine d’années, le moyen d’aller voir, en se bougeant soi-même, d’autres harmonies entre d’autres beaux, d’autres biens et d’autres vrais.

 

Alors on peut, par manque d’humilité, confondre notre notion du beau, du bien et du vrai avec « la » notion du beau, du bien et du vrai qui devrait être imposée à l’ensemble de l’Humanité par une sorte de nouveau colonialisme, très content de soi puisque nous sommes tous d’accord et que c’est la nôtre. Je suis d’accord avec tout ce qui a été dit à part que c’est valable uniquement pour notre petit groupe qui est, lui-même, complètement « paumé » actuellement et ne sait même pas comment il va s’en sortir. Nous avons absolument besoin des autres mais nous voulons leur imposer notre point de vue, ce qui est quand même assez enfantin.

 

Tout cela est basé sur Ricardo, ce brave Portugais qui habitait Londres. Il a introduit la notion d’avantages comparatifs : si les Anglais font mieux les draps que les Portugais et si les Portugais font mieux le vin que les Anglais, faisons faire du vin aux Portugais et des draps aux Anglais. C’était absolument juste, intelligent parce que les Anglais et les Portugais étaient de la même civilisation mais l’avantage comparatif est une vraie honte quand on l’applique au Bengladesh. L’avantage comparatif, aujourd’hui, est une nouvelle façon d’inventer l’esclavage : nous pensons et vous « bossez. » C’est cela la mondialisation actuelle.

 

Alors, comme on a perdu l’origine de la monnaie, qu’on n’arrête pas de créer de la monnaie alors qu’il n’y a pas, à la base, du travail humain, on fait du développement économique. C’est quoi le développement économique ? C’est l’augmentation de la dépense, encore une fois, en inversant les mots. Lorsqu’on parle de la valeur ajoutée d’une entreprise, par exemple, il suffit d’utiliser un tout petit peu de mathématique pour savoir que la somme de toutes les valeurs ajoutées de toutes les entreprises est simplement égale à la somme des consommations mais, en disant valeur ajoutée, on a l’impression que c’est une ressource alors que, si on voit que c’est une consommation, on constate que c’est un emploi qu’il va falloir payer. Comme, par électoralisme, on ne veut plus faire payer le peuple, on ne veut plus faire travailler le peuple, on veut lui faire croire qu’on peut vivre dans une sorte d’eldorado.

 

Que se passe-t-il ? J’en terminerai là-dessus parce que c’est tellement grave. On ne veut plus faire payer le présent par le travail, alors on fait payer le passé par l’impôt, le futur par la dette et on essaie de faire payer les autres par la balance commerciale excédentaire et comme on n’est pas bon, c’est nous qui payons pour les autres par la balance commerciale déficitaire. Je terminerai simplement en disant qu’on a complètement oublié, on a fait oublier et on n’enseigne plus l’OIC. Je crains qu’ici même, très peu de gens connaissent l’OIC, l’Office International du Commerce, créé par la charte de La Havane et par l’ONU en 1948. Après quatre mois de négociation, la France a signé, les États-Unis ont signé, tous les pays ont signé l’OIC mais cela n’a pas été ratifié par le Sénat des États-Unis qui avait changé de couleur et on a mis jusqu’en 1995 pour faire l’inverse de l’OIC. L’OIC disait simplement, pour ne pas faire payer les autres, que la balance des paiements devait toujours être équilibrée. En 1995, on a créé l’OMC qui est rigoureusement l’inverse, qui est la liberté du « renard dans le poulailler. » L’OMC a été créée à Genève, en dehors de l’ONU et on a bien fait en sorte, dans toute l’Éducation nationale, qu’on ne parle plus jamais de la charte de La Havane et de l’OIC que tout le monde avait pourtant signé.

 

Daniel LEBÈGUE

 

Bon maintenant, la parole au naïf que je suis. D’abord, je voudrais rappeler que les Droits de l’Homme sont universels. C’est une charte des Nations Unies qui le dit, qui l’affirme. Il y a bien sûr la France des Lumières, la première constitution américaine, Jefferson, mais, aujourd’hui, tous les pays du monde à une ou deux exceptions près, la Corée du nord par exemple, affirment que les Droits de l’Homme, tels qu’ils figurent dans la Déclaration des Droits de l’Homme qui est la même au niveau des Nations Unies qu’au niveau de la France, sont universels.

 

Deuxièmement nous, « Transparency International », publions ce qu’on appelle le baromètre mondial de la corruption, comment, dans cent cinquante pays du monde, la corruption est perçue par les citoyens, perception mesurée par un sondage sur des milliers de personnes réalisé pour nous par Louis Harris. Ce qui ressort de ce sondage, dans tous les pays du monde et tout particulièrement dans les pays où la corruption est hélas endémique, où on la retrouve dans la vie quotidienne des gens, par exemple dans l’accès aux soins, à l’Éducation, à la Justice, dans le droit d’être protégé par la police, le niveau d’intolérance à la corruption est à peu près le même. Même en Nouvelle Guinée, le niveau est le même. Plus la corruption au quotidien est intense, plus les citoyens considèrent que la corruption est un scandale, une atteinte à leur vie quotidienne. Considérer que c’est un concept pour nous, Occidentaux riches, qui ne vaudrait pas pour les autres, je rejette cela de toutes mes forces. Ce relativisme, pardonnez-moi de le dire, c’est considérer que d’autres peuples, d’autres personnes dans d’autres mondes, en particulier dans les pays les plus pauvres, n’auraient pas les mêmes exigences, les mêmes attentes que nous. Mais bien sûr que si ! Quand on laisse mourir des enfants parce qu’on ne peut pas les faire admettre à l’hôpital, parce qu’il faut payer pour aller à l’hôpital, c’est inadmissible d’abord pour ceux qui subissent cette situation.

 

Dernier élément, puisqu’on a cité le Bengladesh. Quelle est la position du Bengladesh par rapport au débat mondialisation-démondialisation ? Je ne parle pas seulement du gouvernement du Bengladesh mais du Bengladesh dans toutes ses forces vives, le monde économique, le milieu associatif. On a une grande section de « Transparency International » au Bengladesh. La position du Bengladesh est simple à résumer : « voulez-vous, s’il vous plait, laisser ouvert, avec des règles, l’accès à vos marchés parce que c’est comme cela qu’on peut s’en sortir, nous. » Voilà ce que le naïf peut répondre.

 

Paul QUILÈS

 

Je vais être bref et cela m’est d’autant plus difficile que j’ai trouvé intéressantes toutes les problématiques posées par Marc Dugois mais je reste sur ma faim parce que je ne vois pas, avec la somme des critiques, fondées pour certaines d’entre elles, sur quoi il débouche comme solution. Je reste vraiment sur ma faim parce que j’ai l’impression que cette critique générale de tous les concepts et de toutes les actions menées dans ce domaine complexe dont on commence à voir l’étendue mériterait qu’il y ait un débouché.

 

Ma question s’adresse à Daniel Lebègue. C’est une question de vocabulaire mais qui renvoie à une chose précise. J’ai vu la salle sourire en entendant parler de déduction fiscale des « pots de vins », j’aimerais savoir exactement comment cela fonctionnait et jusqu’à quand cela a fonctionné parce que j’y vois là un oxymore très intéressant. Ce n’est pas du tout naïf ce que je dis mais j’imagine que si on mettait ce concept sur la place publique, cela poserait plus de questions que cela n’en résoudrait.

 

 

 

Jean-François HAREL, Conseiller municipal à Villejuif et écosophe.

 

Je suis d’accord avec Monsieur Quilès, Monsieur Dugois a beaucoup de réponses à donner.

Une question sur la dernière intervention concernant la régulation mondiale. L’argent domine tout et on ne peut demander à ceux qui le contrôlent de se réguler. Pour faire écho à ce qu’a dénoncé Monsieur Dugois, savez-vous que la dette cumulée de tous les États du monde augmente de huit milliards de dollars par vingt-quatre heures ? Chaque mois, deux cent quarante milliards d’argent sont créés sous forme de dette. Quand va-t-on arrêter cette fuite en avant ?

 

Le problème est de remettre le système « à plat » pour savoir ce qu’on construit pour demain parce qu’à cause de ces deux cent quarante milliards de dette, dans quarante ans, il n’y aura plus d’abeilles, plus de poissons et la Terre pourra bien se passer de nous. Est-ce qu’on va être assez intelligents pour construire un nouveau modèle de lien social pour vivre tous les jours et le transmettre à nos enfants ou est-ce qu’on va se suicider ?

 

Christine MANUEL, membre de Démocraties.

 

Je voulais rappeler justement les valeurs de « Démocraties. » Le nom de l’association prend un « s » parce que la démocratie, besoin universel, prend des formes différentes et on ne peut pas décider pour les autres la forme qui sera la bonne pour eux.

J’aimerais que les uns et les autres puissent développer des idées sur la façon d’y parvenir sans imposer les choses mais avec les autres, une sorte de COP21 sur la corruption.

 

Jacques BERGERET, membre de Démocraties.

 

La question de la corruption est éminemment culturelle, ce qui la rend complexe car on peut se demander si les États peuvent véritablement transformer la culture. Si la culture ancrée c’est d’utiliser sa position sociale pour percevoir des « pots de vin », que c’est un élément de la rémunération, il devient compliqué de lutter contre. La question porte donc sur la culture.

 

Henri PARIS, Président d’Honneur de Démocraties.

 

La question des déficits a été abordée tout à l’heure. Nous avons l’exemple d’un pays qui est déficitaire en permanence, qui ne vit que du déficit et donc de l’emprunt. Je fais allusion aux États-Unis, champion du déficit commercial et budgétaire. Ce déficit est entretenu perpétuellement, et les Américains ne font pas mine d’un quelconque remboursement. On continue de leur prêter de l’argent, alors comment se fait-il que le désastre ne soit pas arrivé ? Au train où cela va, j’ai bien l’impression que le désastre n’arrivera jamais.

 

Daniel LEBÈGUE

 

J’ai beaucoup aimé ce que vous avez dit, madame, la COP21 comme la bonne méthode. Mais oui, bien sûr. Cent quatre-vingt pays se mettent d’accord. Ce ne sont pas seulement les États mais aussi les entreprises, les ONG, les scientifiques qui se retrouvent ensemble pour déterminer des objectifs partagés, identifier des valeurs communes et s’engager ensemble. Cela s’appelle la coopération internationale et cela marche. Dans le cas que vous citez, cela marche.

 

Deuxièmement, c’est une question de culture, je suis complètement d’accord. Regardons tout ce qui se passe en ce moment dans le débat public en France. On a voté des lois et plutôt de bonnes lois sur la transparence de la vie publique, la lutte contre la délinquance financière, la loi « Sapin 2. » On a beaucoup de règles nouvelles, d’institutions nouvelles, la Haute autorité, le Parquet national financier qui fait du bon travail mais il faut que cela se traduise dans les comportements des acteurs. La culture, cela prend du temps. Il ne suffit pas d’avoir des règles, des institutions pour que les pratiques changent dans le monde politique mais aussi dans le monde économique.

 

Quant à la dette, je ne voudrais pas donner le sentiment, ancien responsable du Trésor, que j’ai une coupable complaisance vis-à-vis de l’endettement. On doit réduire nos déficits, notre endettement mais depuis que le monde est monde, le développement de l’économie s’est fait parce que la dette a permis de financer les investissements et l’activité économique de demain. Sans dette, il n’y a plus de croissance, c’est aussi simple que cela. En ayant dit cela, il faut contenir le phénomène dans des limites raisonnables.

 

Marc DUGOIS

 

J’aimerais répondre à ce sujet. J’en reviens à la notion fondamentale du beau, du bien et du vrai. Je voudrais citer Montaigne qui, j’espère, intéressera Monsieur Lebègue.

 

Chapitre 2 ,12

« Les lois de notre pays, cette mer flottante des opinions d’un peuple. Quelle bonté est-ce que je voyais hier en crédit et demain ne l’être plus et que le trajet d’une rivière fait crime ? Quelle vérité est-ce que ces montagnes bornent, mensonges au monde qui se tient au-delà. Les mariages entre les proches sont capitalement défendus entre nous, ils sont ailleurs en honneur. Le meurtre des enfants, meurtre des pères, communication de femmes, trafic de volerie, licence à toutes sortes de volupté, il n’est rien en somme si extrême qui ne se retrouve reçu par l’usage de quelque nation. »

 

Je crois qu’il faut avoir un petit peu d’humilité et arrêter de croire que notre notion du beau, du bien et du vrai est « la » notion.

 

Pourtant, en effet les cent quatre-vingt pays viennent dire qu’ils sont tous d’accord. Pourquoi ? C’est nous qui les déformons, tous, sans exception et, si, par hasard il y a une exception, on la coupe. Au fond, j’aimerais répondre à la question « comment en sortir ? Quelle est la solution ?» Il n’y en a pas deux, il y en a une seule. Il faut remettre les peuples au travail et déjà remettre le nôtre au travail. Pour ce faire il faut appliquer le principe de la charte de La Havane que tout le monde avait signé : on ne peut pas importer plus que ce que l’on exporte, on ne peut pas fonder une économie uniquement sur le fait d’essayer de faire payer les autres ou le futur ou le passé. Il faut construire ce que nous consommons, nous-mêmes. Or, il est clair que, si nous nous mettons, avec tous nos avantages acquis, à travailler pour consommer ce que nous produisons, les prix vont monter. Il va falloir expliquer à notre peuple qu’il va falloir faire des choix. La solution n’est pas simple, il n’y en a qu’une et elle arrivera forcément, soit par la guerre, soit par notre intelligence car, malheureusement, la guerre résout les problèmes en trois minutes, au niveau politique, au niveau économique et au niveau éducatif. Personnellement, je souhaite que l’intelligence soit plus forte que la guerre et, aujourd’hui, je me sens très minoritaire.

 

Jean-François PROVENCHÈRE, membre de Démocraties

 

La dette, l’investissement, cela veut dire croire dans la multiplication de l’activité, c’est-à-dire un abaissement des prix de revient, un accès du plus grand nombre à des produits pharmaceutiques, à des semences, à des procédés agricoles. Si nous regardons la diffusion de la monnaie sur les trente dernières années, nous ne pouvons pas contester que la faim dans le monde a régressé, que l’hygiène et la salubrité ont fait d’énormes progrès. Toutes les expériences de protectionnisme, que ce soit celles d’avant-guerre ou d’après-guerre, plus proches de nous, je pense à l’Espagne et au Portugal, ont abouti avant-guerre directement à la guerre économique et à la guerre mondiale tout court. Toutes les expériences que nous avons vues près de nous, en Espagne, au Portugal ont abouti à une récession très forte. Je voulais donner un message plus optimiste sur la lecture de la dette.

 

Catherine GASSIER WEILL, membre d’ANTICOR

 

Il y a un sujet dont vous n’avez pas parlé. Vous avez parlé de spéculations, de crimes, trafic, drogue, de fraude fiscale mais vous n’avez pas parlé de la fraude sociale. Je voulais savoir si cela faisait partie de vos travaux parce qu’elle existe sur notre territoire sans aller au Bangladesh, notamment dans les domaines du BTP, de l’agriculture et de la restauration. Elle a trois aspects, l’aspect abus sur des ouvriers, l’aspect manque à gagner pour nos caisses sociales l’URSSAF et la MSA et enfin, pour rejoindre ce que disait Monsieur Dugois, on a des Roumains ou des Polonais qui cueillent nos fruits et, pendant ce temps-là on a un taux de chômage délirant au sud de la France.

 

Daniel LEBÈGUE

 

En une phrase, madame. En dehors de « Transparency International », je préside également l’observatoire de la responsabilité sociale des entreprises. Donc oui, je m’en occupe beaucoup.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Deuxième table ronde

 

Corruption et évasion fiscale

Jacky Simon

modérateur

 

 

 

 

 

 

 

Charles Duchaine est magistrat. Je ne vais pas dérouler sa carrière, ce n’est pas le sujet, mais il était juge anti-corruption à Marseille. Il a connu à ce titre diverses affaires qui ont émaillé la chronique de cette région. Il a participé, à ce titre, à la mise en examen de Jean-Noël Guérini. Il était depuis 2004 responsable de l’Agence de recouvrement des avoirs saisis et confisqués et vient d’être nommé chargé d’une mission de préfiguration de l’Agence anti-corruption créée par la loi dite « Sapin 2 » de septembre 2016, loi dont nous parlerons vraisemblablement cet après-midi.

 

 

Éric Robert est conseiller à l’Unité des affaires de fiscalité internationale à l’OCDE. On retrouve l’OCDE dans une direction qui, d’après ce qu’on lit ici ou là, fait trembler, j’utilise le terme à dessein, notamment les paradis fiscaux.

 

 

 

 

Corruption et évasion fiscale

Charles Duchaine [1]

 préfigurateur de l’AFA (Agence française anticorruption

 

Le Service central de prévention de la corruption (SCPC) créé par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dirigé par un magistrat et placé auprès du ministre de la Justice, n’avait été doté par le législateur d’aucun pouvoir d’investigation. En dépit d’une composition interministérielle et d’une réelle volonté de faire, ce service n’a, faute de pouvoirs, jamais pu prendre la place qu’il aurait dû occuper au sein de nos institutions publiques.

Ce service était pour ainsi dire cantonné dans un rôle de centralisation et d’exploitation des informations relatives au phénomène de la corruption en France, phénomène qui, à en juger par la modestie des poursuites engagées par l’autorité judiciaire, apparaissait tout à fait marginal aux yeux de nos autorités.

La faculté offerte au procureur ou au juge de  saisir le SCPC d’une demande d’avis à l’occasion d’une enquête en cours était ignorée de la plupart des praticiens et donc fort peu utilisée.

La loi 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique constitue une initiative forte qu’il convient de saluer. Son Titre 1er intitulé « de la lutte contre les manquements à la probité » comporte un chapitre 1er   consacré à l’Agence française anticorruption qu’à partir de cet instant j’appellerai l’Agence ou l’AFA.

L’article 5 de cette loi SAPIN II dispose que l’entrée en vigueur du décret de nomination du directeur de l’AFA sonnera le glas du SCPC puisqu’elle entraînera l’abrogation des articles 1 à 6 de la loi du 29 janvier 1993.

J’ai été désigné par les ministres en qualité de préfigurateur de cette future Agence et conformément à la mission qu’ils ont bien voulu me confier et  avec l’aide précieuse des agents du SCPC, je ferai tout pour donner à ce cadre législatif, un contenu répondant aux légitimes attentes de nos concitoyens.

L’AFA est un service à compétence nationale tout à fait singulier puisqu’il est placé auprès de deux ministres, celui de la justice et celui en charge du budget. Ce service a pour mission

  • d’aider les autorités compétentes et les personnes qui y sont confrontées à prévenir et à détecter les faits de corruption, de trafic d’influence, de concussion, de prise illégale d’intérêt, de détournement de fonds publics et de favoritisme (art.1) ;
  • de participer à la coordination administrative, de centraliser et diffuser les informations permettant d’aider à prévenir et à détecter les faits de corruption, d’apporter dans ce cadre son appui aux administrations de l’État, aux collectivités territoriales et à toute personne physique ou morale (art. 3)

Le projet de Décret prévoit que l’AFA doit, à ce titre,

-préparer un plan national pluriannuel de lutte contre la corruption

-assister les autorités françaises compétentes dans les organisations internationales pour la définition et la mise en œuvre des positions qu’elles ont adoptées sur les questions de corruption, en participant à la coordination interministérielle conduite par le ministre des affaires étrangères et le secrétaire général des affaires européennes.

-assurer des actions de formation, de sensibilisation et d’assistance sur la prévention et la détection des risques en matière de corruption.

-contribuer, par ses actions de coopération et ses missions d’appui et de soutien technique, à l’application des engagements internationaux des autorités françaises.

  • d’élaborer des recommandations destinées à aider les personnes morales de droit public et de droit privé à prévenir et à détecter les faits de corruption.
  • de contrôler la qualité et de l’efficacité des procédures mises en œuvre pour prévenir et détecter les faits de corruption, tant au sein des administrations de l’État, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte et des associations et fondations reconnues d’utilité publique, qu’au sein des entreprises en veillant au respect des mesures et procédures de conformité énumérées au II de l’article 17.
  • d’exercer les attributions prévues à l’article 131-39-2 du code pénal et aux articles 41-1-2 et 764-44 du code de procédure pénale, c’est-à-dire d’assurer le suivi de la peine de soumission à un programme de mise en conformité ou celui de la convention judiciaire d’intérêt public concernant les personnes morales.
  • d’aviser le procureur de la République compétent des faits dont elle a eu connaissance dans l’exercice de ses missions et qui sont susceptibles de constituer un crime ou un délit, elle en avise simultanément le parquet national financier si ces faits sont susceptibles de relever de sa compétence.
  • D’élaborer chaque année un rapport d’activité rendu public.

Elle est dirigée par un magistrat de l’ordre judiciaire hors hiérarchie nommé par décret du président de la République pour une durée de six ans non renouvelable.

Ce directeur a un statut tout à fait singulier puisqu’il bénéficie, mais pour partie seulement de ses attributions, celles mentionnées au 3° et 4° de l’article 3 de la loi, d’un statut d’indépendance qui lui fait interdiction de solliciter ou de recevoir d’instruction d’une quelconque autorité administrative ou gouvernementale.

Ce statut d’indépendance ne lui est en effet accordé que pour l’exercice des missions

  • de contrôle de la qualité et de l’efficacité des procédures mises en œuvre pour prévenir et détecter les faits de corruption

– au sein des administrations de l’Etat, des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte et des associations et fondations reconnues d’utilité publique

– au sein des entreprises en veillant au respect des mesures et procédures prévues au II de l’article 17

  • de suivi des peines de mise en conformité prévues à l’article 131-39-2 du code pénal et du respect des conventions judiciaires d’intérêt public prévues aux articles 41-1-2 et 764-44 du code de procédure pénale :

Ces contrôles, qu’ils portent sur des acteurs publics ou sur des acteurs privés peuvent

  • Être engagés par l’Agence de sa propre initiative.
  • Être « effectués à la demande » du président de la HATVP, du Premier ministre, des ministres ou, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics et sociétés d’économie mixte, du représentant de l’État
  • Faire suite à un signalement transmis à l’Agence par une association agrée dans les conditions prévues à l’article 2-23 du code de procédure pénale.

La lecture de l’article 17 III permet de considérer que le contrôle des entreprises visées à l’article 17 pourrait aussi être réalisé sur demande de certaines de ces autorités, reste à déterminer lesquelles (l’autorité préfectorale semble exclue puisque le texte fixe explicitement le cadre de son intervention).

Les associations agréées n’ont pas de pouvoir de saisine au sens strict, l’AFA restant libre d’apprécier l’opportunité des suites à réserver à leurs signalements.

La saisine par les autorités publiques énumérées à l’article 3  3° alinéa 2 a sans doute un caractère plus impératif mais s’impose-t-elle pour autant à l’AFA ?  La saisine impérative qui obligerait l’AFA à réaliser un contrôle ne serait-elle pas contraire au principe d’indépendance auquel le directeur doit se conformer dans les missions de contrôle ? deux approches sont possibles : on ne peut pas imposer un contrôle au directeur ou alors on ne peut pas lui imposer les conditions et modalités d’exercice de ce contrôle.

En application de l’article 4 de la loi, les agents chargés des missions de contrôle « peuvent être habilités, par décret en conseil d’État, à se faire communiquer par les représentants de l’entité contrôlée tout document professionnel, quel qu’en soit le support, ou toute information utile…ils peuvent en faire une copie ». Cette disposition concerne aussi bien les entités publiques que privées.

Ils peuvent procéder sur place à toutes vérifications de l’exactitude des informations fournies et s’entretenir, dans des conditions assurant la confidentialité de leurs échanges, avec toute personne dont le concours leur paraît nécessaire.

Ils peuvent s’entourer d’experts.

Le projet de décret prévoit que ces contrôles sur place ne peuvent avoir lieu que pendant les heures ouvrables et ne peuvent se tenir au domicile des personnes privées. Il prévoit également que toute personne faisant l’objet d’un contrôle peut être assistée par un tiers.

Malheureusement, le législateur n’a conféré aucun pouvoir de coercition aux agents chargés du contrôle, de sorte que les représentants des entités contrôlées pourront faire échec à leurs investigations en refusant de leur communiquer les documents ou informations réclamés. Cette entrave est passible d’une amende de 30.000 €.

L’agence a donc un rôle en matière de prévention mais également en matière de détection des faits de corruption et cette détection ne doit pas être simplement conçue comme celle des failles et des imperfections des dispositifs de conformité mis en œuvre, mais aussi et avant tout comme celle des risques de corruption ou des faits de corruption consommés. Une approche qui consisterait à ne vérifier que la réalité et l’efficience formelles des systèmes de conformité anticorruption priverait cette nouvelle agence de toute efficacité et donc de toute crédibilité.

 

L’Agence doit impérativement s’inscrire dans le paysage institutionnel français et ses missions doivent s’articuler avec celles des autres institutions. Elle doit pouvoir recevoir des informations ou des signalements, notamment des lanceurs d’alerte, elle doit pouvoir, sur la base de ces renseignements déclencher des contrôles ciblés et le cas échéant, dénoncer à l’autorité judiciaire les faits à la connaissance desquels elle accéderait et qui seraient susceptibles de constituer des crimes ou des délits, notamment d’atteinte au devoir de probité.

 

Et c’est la raison pour laquelle l’Agence, qui comptera 70 emplois temps plein, en consacrera 42 aux seules missions de contrôle. La légitimité et la pérennité du service dépendront en grande partie de ses résultats en ce domaine.

 

Quels seront les profils d’emploi : les profils seront très diversifiés : 4 emplois de direction, 18 A+, 28 A, 13 B, 7 C

Administrateurs civils, magistrats administratifs, judiciaires et financiers

Ingénieur des ponts, membres des corps de contrôle, inspecteurs de la DGFI, policiers, douaniers, gendarmes…

 

Si à l’instant où je vous parle, l’Agence n’existe pas encore juridiquement, elle commence néanmoins à prendre forme, les recrutements sont en cours, les décrets et arrêtés d’organisation sont en bonne voie et nous espérons un début d’activité début mai.

 

Alors quelles seront ses priorités : d’abord l’agence devra définir ses propres process. Même si le projet de Décret apporte un certain nombre de précisions importantes, notamment sur le fonctionnement de la commission des sanctions, les textes restent  peu loquaces sur les modalités de conduite des opérations de contrôle par exemple et la pratique va devoir pallier les insuffisances de la loi avec tous les aléas et risques juridiques que cela suppose.

 

Il va falloir identifier les entreprises assujetties aux obligations de conformités édictées par l’article 17 de la loi, et ce n’est pas une mince affaire : une approche par entités répondant aux critères de CA et de nombre de salariés fixés par la loi ou appartenant à un groupe ré unissant ces deux critères permet d’évaluer à environ 30485 le nombre des entités concernées (dont 26 EPIC et 3642 SA), correspondant à 1460 groupes assujettis. Il n’est pas aisé d’identifier ces groupes et ces sociétés et compte tenu de leur nombre des choix de contrôle devront être faits.

 

L’article 2 de la loi a créé, au sein même de l’Agence, une commission des sanctions qui sera composée de six membres : deux conseillers d’État, deux conseillers à la cour de cassation et deux conseillers maîtres à la cour des comptes.

 

En cas de manquement constaté aux mesures de conformité prévues par le II de l’article 17 de la loi, et dans les trois ans de ce constat, le directeur de l’AFA pourra

  • Adresser un avertissement aux représentants de la société
  • Saisir la commission des sanctions aux fins d’injonction d’adapter les mesures de conformité
  • Saisir la commission des sanctions aux fins de sanctions pécuniaires, dans ce cas il notifie les griefs à la personne mise en cause ou à son représentant légal s’il s’agit d’une personne morale

 

La commission des sanctions peut ordonner la publication, la diffusion ou l’affichage intégral ou par extraits de sa décision.

 

Enfin, et j’en terminerai par là, le projet de Décret instaure un conseil stratégique qui sera présidé par le directeur de l’Agence et se réunira au moins une fois par an.

Il sera consulté par le directeur sur la stratégie globale qu’il entend mettre en œuvre et sur tout sujet relatif aux missions de l’agence.

Le conseil stratégique sera composé, outre son président, de huit membres désignés à raison de leur compétence financière et juridique ainsi que de leur expérience dans le domaine de la lutte contre la corruption :

1° Deux membres désignés par le Garde des sceaux, ministre de la justice ;

2° Deux membres désignés par le ministre chargé du budget ;

3° Deux membres désignés par le ministre des affaires étrangères ;

4° Deux membres désignés par le ministre de l’intérieur.

Le conseil stratégique pourra

  • associer à ses travaux, en tant que de besoin, un ou plusieurs représentants des personnes et services prévus au 3° de l’article 3 (État, collectivités territoriales, établissements publics, SEM, associations et fondations reconnues d’utilité publique)et au I de l’article 17 de la loi du 9 décembre 2016 susvisée (sociétés et Epic remplissant les critères légaux)
  • convier à ses réunions toute personnalité qualifiée.

 

Les fonctions de membre du conseil stratégique sont incompatibles avec celles de membre de la commission des sanctions

La durée du mandat des membres du conseil stratégique est de trois ans. Ce mandat est renouvelable une fois.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Transparence fiscale

et  paradis fiscaux

 

Eric ROBERT

Conseiller à l’unité des affaires de fiscalité internationales à l’OCDE

a) Difficile Définition d’un paradis fiscal

·1998 : rapport « Concurrence fiscale dommageable, un problème mondial » : contient une tentative de définition ; début de la mise en place d’un cadre international destiné à lutter contre la prolifération des paradis fiscaux

·Deux Aspects / Éléments constitutifs du paradis fiscal :

Un système opaque, une boîte noire :

  • Manque de renseignements et d’informations sur la situation des contribuables (patrimoine/actifs, compte financier)
  • Pourquoi ? soit parce que (i) ces renseignements n’existent pas, (ii) l’administration fiscale locale n’y a pas accès (iii) l’administration ne les échange pas avec ses partenaires (manque de coopération).
  • Servir de refuge aux montages de fraude et d’évasion fiscale (ex. sociétés écrans, montages financiers)

Un pays où on ne paie pas ou très peu d’impôts :

  • Raisons multiples : absence d’IS ou IR ; règles dérogatoires et régimes négociés (sous la forme de « tax ruling » – lesdits privilèges fiscaux)
  • Pas un problème en soi (souveraineté fiscale oblige), mais problème si pratique fiscale dommageable pour les autres États ;

b) La transparence fiscale : s’entend de la coopération entre les administrations fiscales pour échanger des renseignements sur les avoirs des contribuables à l’étranger (« lutter contre l’opacité »)

 

L’OCDE travaille depuis longtemps sur la transparence, et a élaboré des standards sur toute une gamme d’échange de renseignements

  • sur demande (pour un cas précis), spontané (lorsqu’un État a obtenu au cours de certaines enquêtes des renseignements qu’il suppose présenter un intérêt pour l’autre État), ou automatique (pour les comptes financiers)
  • Ces mécanismes concernent aussi bien le droit interne avec des critères de disponibilité et d’accessibilité des renseignements, que le droit conventionnel avec l’échange de renseignements.

L’évolution a d’abord été lente, mais s’est très fortement accélérée depuis 2009 avec l’adoption par le G20 du standard international d’échange de renseignements sur demande élaboré par le Forum mondial sur la transparence

  • Les scandales révélés par la presse (Lichtenstein en 2008, au Luxleaks en 2014, au Panama Papers en 2016) ont joué un rôle déterminant : forcer les responsables politiques à agir de concert au sein du G20

Chronologie des grandes étapes de la transparence fiscale

2000 – Création au sein de l’OCDE du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, chargé de mettre en œuvre les standards de la transparence et d’étendre la coopération aux pays non membres de l’OCDE

  • Aujourd’hui se composent de 139 membres qui se sont engagés à mettre en œuvre les normes de l’OCDE sur la transparence et l’échange de renseignement
  • La plus grande institution internationale dans le domaine de la coopération fiscale

 

2004 – Adoption par le Forum Mondial de la nouvelle norme OCDE sur l’échange de renseignement sur demande à des fins fiscales

  • Exclut le secret bancaire, et
  • suppose l’existence de règles claires de tenue des registres comptables et d’accès à ces registres (états financiers établis conformément aux normes comptables généralement acceptées, Generally Accepted Accounting Principles), mais aussi sur les propriétaires légaux et effectifs de toutes les entités et constructions juridiques pertinentes afin d’avoir des informations sur les bénéficiaires effectifs

2009 – Basculement : la norme OCDE sur l’échange de renseignement sur demande devient, avec l’approbation du G20, le standard international

Déclaration des dirigeants du G20 à Londres

  • Fin du secret bancaire
  • Mise en place d’une liste noire pour ceux qui ne s’engagent pas à respecter la norme internationale de transparence en rejoignant le Forum (les juridictions « non coopératives »)

Restructuration du Forum mondial

  • Mise en place d’un processus d’examen par les pairs: mécanisme de contrôle mutuel du respect des engagements pris
  • Deux phases: l’analyse du cadre juridique et réglementaire de chaque pays (phase 1), suivi d’une évaluation de la mise en œuvre de ces normes dans la pratique (phase 2)

Cette nouvelle dose de contrainte dans la coopération internationale a été un tournant

  • La première série d’examen vient d’arriver à son terme (octobre 2016) : 116 juridictions ont été revues et notées entre depuis 2009
  • Résultats : 99 ont été évaluées “conforme” ou “largement conforme », 12 sont “partiellement conforme”; et seules 5 juridictions sont encore “non conforme” (y compris le Panama, dernier centre financier, îles Marshall)
  • A peu d’exception près le secret bancaire a donc cédé partout dans le monde ;

2014 – Approbation par le G20 de la norme d’échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers élaborée par l’OCDE

Une étape majeure dans la transparence

  • un échange réciproque, périodique (généralement annuel), et systématique (sans demande préalable) d’informations sur un échantillon de données bancaires défini à l’avance, e.g. les soldes, intérêts, dividendes et produits de cession d’actifs financiers concernant des comptes détenus par des personnes physiques et des entités, y compris des fiducies et des fondations
  • La plupart des pays membres du Forum (101 juridictions, dont le Panama) se sont engagé à mettre en place ce système (norme CRS) dès cette année ou en 2018 au plus tard

Les effets se font ressentir avant même la mise en place effective

  • France : au 1er septembre 2014 31.000 cas de déclarations volontaires ont été traités suite à une circulaire ministérielle, résultant en une récupération de 1.85 milliards d’euros d’impôts
  • Monde : 70 Milliards d’euros ont été récupérés par une 30 de pays qui ont mise en place des mécanismes de déclaration volontaire en préparation du passage à l’échange automatique

Pourquoi ce soudain regain de civisme fiscal ? Quelles conclusions en tirer ?

  • Grâce à l’action de l’OCDE, du Forum Mondial, du G20 (et des journalistes)
  • il n’est plus possible d’avoir un compte offshore pour cacher ses avoirs et dormir sur ses deux oreilles (l’étau se resserre, et le risque de passer dans le radar devient de plus en plus important)

2015 – Pour les entreprises, approbation par le G20 du paquet BEPS dont la transparence est un des piliers importants, avec deux mesures significatives :

L’échange spontanée et obligatoire d’informations sur les « rulings fiscaux » (Action 5)

  • L’échange spontané : concerne les renseignements disponibles ou découverts lors de contrôles et vérification, de nature à intéresser une administration fiscale étrangère, soit parce qu’elle révèle l’existence de revenus imposables dans l’autre État, elle donne une indication sur la fortune ou le train de vie des contribuables de l’autre État, ou parce qu’elle laisse supposer l’existence d’une fraude dans l’autre État.
  • Cet échange spontané est devenu obligatoire pour certaines décisions administratives qui peuvent soulever des préoccupations concernant l’évasion fiscale des entreprises (notamment les « tax ruling »).

La mise en place et l’échange d’un rapport pays par pays pour les multinationales (Action 13)

  • Déclaration déposées par les MNE dans la juridiction de résidence fiscale de la société mère ultime du groupe et échangées entre les juridictions pertinentes par la voie de l’échange automatique d’informations
  • Contient des informations « pays par pays » de certains indicateurs du niveau d’activité économique d’une MNE : chiffre d’affaires, bénéfice avant impôts, impôts sur les bénéfices payés, nombre de salariés, valeur des actifs tangibles, nature des activités exercées…etc.
  • Outil d’analyse du risque fiscal à la disposition des administrations fiscales

Les défis à venir – prochaines étapes

·Assurer la mise en œuvre effective des standards existants

Le récent scandale des « Panama Papers » est venu souligner l’importance de la mise en œuvre effective des standards de transparence fiscale.

  • Le Panama était alors le dernier centre financier qui n’avait pas une pratique conforme à la norme EOIR, et qui ne s’était pas engagé à mettre en œuvre la norme CRS
  • Les dirigeants du G20 ont alors collectivement rappelés (avril 2016) l’importance d’une mise en œuvre effective des normes de transparence, et plus particulièrement la nécessité pour toutes les juridictions pertinentes de « relever la notation du Forum mondial à un niveau satisfaisant » d’ici au prochain sommet G20 en juillet 2017
  • L’OCDE et les pays du G20 ont convenus ensembles de nouveaux critères objectifs pour identifier les juridictions non coopératives en matière de transparence fiscale, et travaillent actuellement à rendre compte des progrès accomplis par chaque juridiction pertinente d’ici au mois de juin 2017

Comme par le passé, il ne peut être exclu qu’une liste des juridictions qui « traîneraient les pieds » soit dressée d’ici à la fin de l’année avec, à la clef, la menace de mesures défensives.

Un nouveau cycle d’examen par les pairs a commencé au sein du Forum Mondial (jusqu’en 2020), sur la base d’une norme EOIR renforcée, notamment au regard du critère du bénéficiaire effectif

–          Le Forum mondial travaille avec le Groupe d’Action Financière (GAFI) pour améliorer le standard sur la disponibilité des informations sur les bénéficiaires effectifs

La mise en œuvre de l’échange automatique est imminente : les premiers échanges sont attendus cette année.

–          Le Forum mondial va se charger de suivre cette mise en œuvre de ces règles, et s’assurer d’une égalité de traitement au niveau mondial ;

 

  • Améliorer le dialogue et la coopération entre différentes agences au sein d’un même État et entre États (le « Dialogue d’Oslo »)
  • Initiative lancée en 2011 pour promouvoir une coopération entre l’administration fiscale et les autres autorités nationales de lutte contre le blanchiment d’argent ou la corruption;
  • Programme de formation (Académie International pour les enquêtes fiscales criminelles crée en 2014 à Rome) qui s’adresse aussi bien aux inspecteurs des impôts, juges, et procureurs ; formation/approche multidisciplinaire ;
  • Organisation du Forum intergouvernemental sur la fiscalité et la délinquance, pour discuter des différents moyens de renforcer la coopération interinstitutionnelle
    • Développement de bonnes pratiques
    • « Manuel de sensibilisation au paiement de pots-de-vin et à la corruption à l’intention des vérificateurs fiscaux » (OCDE 2013).


Débat de la deuxième table ronde

 

 

Federico GONZALES

 

Par définition, il est difficile de connaître exactement le volume de la fraude fiscale. Avez-vous néanmoins une idée de ce que représente l’évasion fiscale des particuliers par rapport à l’évasion fiscale des sociétés au niveau national, européen et mondial.

 

Patrick BRUNOT, avocat

 

Je voulais demander au magistrat dans quelles conditions les associations pouvaient saisir l’agence contre la corruption parce que j’ai eu le cas, dans diverses circonstances, d’associations qui saisissaient des procureurs ou des organismes compétents sans obtenir de réponse. Je voulais aussi savoir pourquoi les associations devaient nécessairement être agréées selon des modèles du code de procédure pénale.

 

Christine MANUEL, membre de Démocraties

 

Je voulais poser la question de la vérification des informations puisque nous savons que, dans des pays comme la Chine, la Russie, la Turquie en ce moment, il peut y avoir de sérieux doutes sur la fiabilité des informations, qui peuvent être manipulées, transformées.

 

Jacques BERGERET, membre de Démocraties

 

Le concept de bénéficiaire effectif peut-il inclure de

s gens qui sont, à un moment donné, des bénéficiaires indirects. Je pense, en particulier, à tous ces avocats, grands spécialistes des détournements d’argent, qui pénalisent les États dans la mobilisation de leurs moyens. Je trouve que personne n’en parle suffisamment.

 

Christian LEPAPE, membre de Démocraties

 

Vous parliez tout à l’heure de pacte social, d’éducation, monsieur Lebègue parlait d’attente de la société civile mais il semblerait que presque cinquante pour cent de l’électorat français soit prêt à voter pour des candidats plus que fortement soupçonnés de ne pas respecter les règles de ce pacte. J’ai même entendu la déclaration d’une candidate qui menaçait directement les fonctionnaires comme vous de leur faire un mauvais sort si elle arrivait au pouvoir. Je voulais savoir, notamment vous, monsieur Duchaine, comment, dans votre action quotidienne, vous viviez cette coupure entre vos progrès dans la lutte contre la corruption et une certaine indifférence de la population.

 

Eric ROBERT

 

D’abord sur le chiffrage de l’évasion fiscale. On a des chiffres mais il faut être très prudent car ce ne sont que des estimations. Je n’ai pas en tête les chiffres concernant les particuliers. En revanche, dans le cadre du projet BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), un chiffrage sur les entreprises a été réalisé et des travaux continuent d’être mis en œuvre parce que les chiffres peuvent toujours être améliorés. Ce chiffrage, qui est une estimation conservatrice, se monte à deux cent quarante milliards d’euros par an d’évasion fiscale des entreprises au niveau mondial.

 

La question de la vérification et de la fiabilité des informations est effectivement une vraie question et c’est un des défis de la mise en œuvre des accords. Il y a un accord de principe au niveau du G20, mais ensuite il faut le mettre en œuvre sur le terrain et c’est effectivement un défi en soit pour deux raisons :

 

La première raison est le manque de capacités de beaucoup d’États. Il faut bien comprendre que, pour certains États, notamment des pays émergents ou des pays en développement, ce n’est pas leur priorité. Ils ont une administration fiscale en générale fragile en terme de capacité et ne peuvent pas dédier un nombre important de fonctionnaires à l’échange d’informations avec d’autres États. Leur priorité est de faire rentrer de l’argent, d’appliquer les droits de douane sur les marchandises importées. Des formations sont proposées à ces États pour essayer de les aider à mettre en œuvre ces standards sans que cela ne leur coûte trop en termes de temps et de ressources.

 

La deuxième raison, vous l’avez évoquée, est une sorte de mauvaise foi de la part d’un État qui « traînerait les pieds » pour mettre en œuvre ces dispositions. C’est la raison pour laquelle un système d’examen par les pairs qui est contraignant et approfondi a été mis en place. Cent seize juridictions ont été examinées entre 2009 et 2016. Un examen dure entre deux et trois ans, d’abord sous forme de communications à distance pour la vérification du droit positif des différents États concernés et sa mise en œuvre, ensuite sous forme d’un déplacement sur place d’experts de l’OCDE et d’autres États.

 

Ce sont souvent des groupes mixtes qui évaluent la mise en œuvre sur le terrain des différents engagements. Cela est aussi testé via les échanges avec les autres États. Si un État a échoué à échanger des informations pertinentes, utiles avec ses partenaires, ses partenaires sont au courant de cet échec, de ce défaut de respect des engagements et ce sont justement ces autres États, ces partenaires de l’échange qui font partie du forum mondial et sont chargés d’évaluer la juridiction concernée. Par exemple, le Panama, qui a clairement « traîné des pieds » était non conforme parce cela a pu être vérifié sur le terrain. Le Panama a essayé d’argumenter en mentionnant les lois et dispositions qui avaient été prises mais quand on fait une demande d’informations sur un particulier au Panama, on peut attendre deux ans pour obtenir l’information et quand on reçoit cette information elle n’est pas pertinente. Une véritable évaluation pratique est faite.

 

Sur la notion de bénéficiaire effectif. Je ne vais pas mettre en cause la profession d’avocat qui a toute sa légitimité. Lorsqu’ils font du conseil fiscal, conseil qui peut éventuellement aboutir à de l ‘évasion fiscale, ils ne sont pas les propriétaires des avoirs concernés. Quand on s’intéresse aux bénéficiaires effectifs, on veut connaître le propriétaire des revenus, des capitaux, on ne cherche pas à connaître le conseiller qui a permis de créer cette société, qui a permis de transférer les capitaux à destination de cette société.

 

Si on sort de la question du bénéficiaire effectif, il y a d’autres travaux, en parallèle, qui se penchent sur la question de savoir comment on peut essayer d’encourager les conseils, avocats ou autres, les banques par exemple, à être moins tentateurs en matière d’évasion fiscale. Une mesure récemment prise est intéressante de ce point de vue. Dans le projet BEPS adopté en 2015, il y a une mesure qui porte sur la communication obligatoire des schémas d’évasion fiscale. Un cabinet de conseil, un avocat ou une banque, qui met en place un schéma et le propose à des clients serait obligé de communiquer ce schéma de planification ou d’évasion fiscale à l’administration fiscale de la juridiction dans lequel il est établi. Malheureusement, à ce jour, les recommandations élaborées par l’OCDE dans ce domaine ne font pas partie du standard minimum auxquels les États sont obligés de se conformer. C’est une recommandation, c’est une bonne pratique mise en œuvre dans beaucoup d’États. La France, notamment, a essayé à plusieurs reprises de la mettre en œuvre mais il y a des problèmes de compatibilité avec la Constitution et le dispositif a été censuré à deux reprises par le Conseil constitutionnel. Beaucoup d’États agissent dans ce domaine et c‘est une transparence qui vise directement les conseils.

 

Charles DUCHAINE

 

Moi qui suis un vieux guerrier des paradis fiscaux et des sociétés « off-shore », je voudrais tout de même vous dire que cela devrait être interdit depuis bien longtemps. Quant aux avocats qui conseillent ce genre de montages, j’en ai mis certains en examen pour complicité parce que les actions qui tendent à aider ce genre de montages constituent des actes de complicité punissables. Le problème, c’est qu’on oublie aujourd’hui les vertus de la sanction et de la répression dans un certain nombre de domaines, qu’on trouve tout normal et tolérable. Il ne me semble pas normal qu’on accepte encore les notions de société off-shore, de bénéficiaire économique, de prête-nom, de trust, autant d’instruments qui ne servent qu’à une chose : tricher.

 

Cette remarque étant faite, je vais essayer de répondre, Monsieur, à votre question concernant les associations. La loi « Sapin 2 » dit que les associations agréées peuvent communiquer des informations à l’Agence qui peut, le cas échéant, y donner suite. Cela veut dire en gros que les associations, habilitées ou pas, n’ont pas le pouvoir de saisir l’Agence. Elles peuvent simplement lui communiquer des informations, lui adresser des signalements. Ce qu’il faut retenir de tout cela, c’est que l’Agence a un pouvoir d’auto saisine, c’est-à-dire que, lorsqu’une information lui sera adressée par une association, habilitée ou pas, si cette information parait crédible, il appartiendra à l’Agence de la vérifier mais pas forcément d’y consacrer des moyens démesurés sans avoir vérifié a minima la qualité et la pertinence de cette information. Mais vous pouvez être tout à fait rassuré si, comme je l’espère, j’ai la chance de présider, au moins dans un premier temps, aux destinées de cette Agence sur le fait que ce genre de signalement sera examiné puisque j’aurai la capacité de me saisir sans avoir à rendre compte des raisons pour lesquelles je l’aurai fait.

 

Pour ce qui concerne, Monsieur, votre question plus délicate : comment est-ce que l’on peut vivre cette espèce de contradiction entre, j’allais dire, la parole du législateur, la loi, les institutions et le comportement de ceux qui prétendent les diriger ? On le vit mal, tout le monde le vit mal mais cela n’entame en rien la détermination des uns et des autres. Les institutions, elles, durent, ceux qui les dirigent, pas forcément. Les institutions durent et, quand on leur donne la bonne orientation, on peut espérer qu’à un moment ou à un autre les choses s’imposent. On le voit bien dans un certain nombre de domaines.

 

Il y a quelques années, la criminalité organisée « n’existait pas en France », elle n’existait que chez les autres, un de mes collègues qui est dans la salle, est bien placé pour le savoir. La criminalité organisée, la mafia n’existait pas. Il en était de même pour la corruption. Il y a malgré tout une prise de conscience et le fait d’en parler nous met sur le bon chemin et peut nous laisser un peu d’espoir. Tout n’est pas gagné. Simplement il faudrait qu’on soit tous d’accord pour dire halte aux paradis fiscaux. Les autres font ce qu’ils veulent chez eux mais halte aux enfers judiciaires parce que les paradis fiscaux ne sont pas seulement des paradis fiscaux, ce sont surtout des enfers judiciaires dans lesquels on ne peut pas enquêter. C’est cela qui est grave. Qu’ils payent moins d’impôts, ma fois tant mieux pour eux, ce qui est plus grave c’est qu’ils cachent l’argent des malfaiteurs, l’argent du banditisme, l’argent de la corruption. Pour moi, qu’on paye moins d’impôts à Monaco n’est pas très grave, qu’on y cache l’argent de la drogue l’est plus.

 

 

Michel RICHARD, secrétaire général adjoint du syndicat national des personnels de direction de l’Éducation nationale.

 

Monsieur Duchaine, merci pour votre intervention et surtout pour la présentation de cette Agence française anticorruption qui devrait marquer, vous l’avez suffisamment dit, une avancée.

 

J’ai une question très concrète. Qu’en est-il de la question de la prescription des délits financiers, l’abus de bien social, la prise illégale d’intérêt, le recel de ces différentes affaires pour ne citer que ceux-là ? Comment faire pour que la prescription de ces différents délits ne permette pas d’échapper à la réglementation et à la Justice ?

 

Annick WEINER

 

En liaison avec la dernière remarque, il me semble qu’une loi vient d’être votée modifiant le délai de prescription. Il court désormais à partir du moment où le délit a été commis et non plus à partir du moment où il est dénoncé comme c’était le cas auparavant Je crois qu’en Roumanie il y a des manifestations contre des lois sur le même sujet. En France, c’est passé tranquillement.

 

Laurence SCIALOM, professeure des Universités, corédactrice du rapport Terra Nova sur les conflits d’intérêt, nouvelle frontière de la démocratie.

 

J’ai beaucoup apprécié vos deux interventions et j’aurais questions et remarques sur les deux.

A propos de la commission des sanctions. J’imagine qu’il y a une séparation entre une commission qui s’occuperait du contrôle et une commission des sanctions. En ce qui concerne cette dernière, est-ce qu’il y a une grille pour ces sanctions ou est-ce qu’il y a totale discrétion sur le niveau des amendes ? Qu’est-ce qui déclenche le passage au pénal ou le simple traitement par la commission des sanctions ?

 

Pour ce qui est de l’évasion fiscale, vous avez rendu hommage aux journalistes et vous avez parfaitement raison. Il y a une chose à laquelle vous n’avez pas rendu hommage, c’est la volonté politique et je pense que sur le transfert automatique d’informations, il faut rendre hommage aux Américains. S’il n’y avait pas eu l’exigence de transfert automatique d’informations avec la menace de la suppression de la licence bancaire, on n’aurait pas avancé aussi vite.

 

Dernière remarque à propos de l’excès de dette. En tant qu’économiste, je pense que le problème n’est pas l’excès de dette mais ce que finance la dette. Il n’y a excès de dette que quand cette dette finance des actifs déjà existants et pas de nouvelles activités. Parmi les maux dont nous souffrons aujourd’hui figure l’excès de mauvaise dette, celle qui finance les bulles immobilières, financières, etc.

 

Michel DARTOUT, direction générale des Finances publiques

 

J’aurais une question pour l’OCDE. Pensez-vous vous intéresser dans l’avenir aux conventions fiscales en matière de recouvrement, c’est-à-dire à l’échange d’informations permettant d’engager des poursuites sur le patrimoine des personnes condamnées pour fraude fiscale, échange dépendant aujourd’hui du bon vouloir des États. Je pense notamment à nos amis britanniques qui sont, par ailleurs, en train de sortir de l’Europe avec qui il n’y a pas de possibilité d’échanges.

On peut condamner un Français qui a du patrimoine dans un autre pays mais on ne peut pas engager de véritables poursuites sur la base des contrôles fiscaux qui ont été opérés.

 

Patrick MOULIN

 

J’ai travaillé pendant longtemps dans le marketing, le développement et l’exportation dans le groupe Bernard Krief. La commission que l’on donnait à la personne qui nous faisait faire l’affaire était déductible de nos déclarations jusqu’à cinq pour cent. Depuis quand cette possibilité a-t-elle été supprimée ?

 

Ma deuxième question. On parle de commissions déclarées ou non comme celles que je viens d’évoquer mais on ne parle jamais des rétro commissions et je n’ai jamais connu de contrat sans rétro commissions.

 

Denis BOUCHER, président de Chambre honoraire au Tribunal de commerce de Paris

 

J’ai deux questions :

 

La première concerne l’AFA. Comme son nom l’indique c’est l’Agence française Anti-corruption et ma question est : Comment voyez-vous son fonctionnement compte tenu du caractère assez souvent international de la corruption et notamment des corruptions qui peuvent se placer à l’international avec des effets en France ?

 

La deuxième question concerne les chiffres d’évasion fiscale. Pour dire cela sous une forme humoristique, est-ce que c’est du brut ou est-ce que c’est du net ? Car l’évasion fiscale pour un pays est une rentrée fiscale pour un autre. Par ailleurs, faites-vous une distinction entre évasion et optimisation fiscale ?

 

Eric ROBERT

 

Je ne puis qu’approuver les commentaires en ce qui concerne l’échange d’informations, il est incontestable que les Américains ont joué un rôle déterminant à ce sujet.

 

Sur la question du recouvrement et des conventions fiscales. Sur le recouvrement, ce que j’ai évoqué jusqu’à présent c’est l’échange d’informations, l’échange de renseignements sur les contribuables. Il est vrai que l’OCDE n’a pas beaucoup travaillé sur le recouvrement, c’est-à-dire la situation où une administration fiscale par exemple française pourrait demander à une administration fiscale étrangère, par exemple en Chine, de recouvrer un impôt pour ses propres besoins. On enverrait un inspecteur des impôts ou un autre agent de l’État chinois, en fin de compte appliquer la loi fiscale française. On touche là au cœur de la souveraineté, à la violence de l’État, c’est-à-dire à la capacité d’un État d’avoir une police qui peut se présenter chez vous et vous demander de payer. Effectivement, de ce point de vue, au niveau international, il y a moins de possibilités pour progresser parce qu’on est face à des États souverains qui collaborent entre eux. En revanche, dans d’autres régions comme l’Union Européenne, sans être un spécialiste de ces questions, je crois qu’une directive permet une forme de collaboration entre administrations fiscales et même des audits fiscaux simultanés. Par exemple, dans un pays comme la Roumanie, ce qui est paradoxal, ces dispositifs existent. On peut, par exemple, poursuivre un contribuable français qui a des biens en Roumaine, la Roumanie se chargeant d’effectuer les poursuites, la saisie d’un bien immobilier par exemple, et conservant pour l’État roumain une partie de ce qui aura été recouvré. En revanche, avec l’Allemagne, un de nos principaux partenaires, rien n’est prévu. Je pense que la nature même du recouvrement et ses finalités fait qu’au niveau international il y a des réticences pour travailler sur ce sujet. Cependant, la transparence dans l’échange de renseignements permet dans la majorité des cas de prévenir ce type de comportements parce qu’on ne peut plus aller se cacher à l’étranger.

 

En ce qui concerne les entreprises multinationales, le recouvrement se trouverait facilité par le fait que ces entreprises détiennent des avoirs dans les différents États. Par exemple, une multinationale qui pratique de l’optimisation fiscale agressive ou carrément de la fraude fiscale aura une présence en France, si on prend le cas de la France, qui permettra à l’administration fiscale d’exercer un pouvoir de contrainte à l’échelle de l’État français. Il y a des coopérations sur l’amélioration de l’échange d’informations au moment des contrôles fiscaux. Un réseau d’administrations fiscales, élaboré au niveau de l’OCDE, se réunit régulièrement. Au cours de ces réunions, les administrations fiscales échangent des informations, des renseignements sur les pratiques fiscales qui peuvent donner lieu à des redressements fiscaux.

 

Ensuite sur le « pot de vin » mon prédécesseur à la direction anti-corruption de l’OCDE est à l’origine d’une convention élaborée par l’OCDE qui interdit la déduction fiscale notamment des « pots de vin » versés à des fonctionnaires étrangers. Avant la ratification de cette convention, c’était une pratique courante en France mais pas seulement qui s’expliquait parce que toutes les charges de l’entreprise sont déductibles. Il était évident que, d’un point de vue purement fiscal, si vous versiez un « pot de vin » pour obtenir un marché à l’étranger qui générait des bénéfices imposables en France, la charge correspondante était déductible. C’est la logique même de l’assiette de l’impôt qui voulait cela. Cela entrait évidemment en conflit avec des questions éthiques et morales, c’est la raison pour laquelle l’OCDE a travaillé à élaborer cette convention. La France a ratifié cette convention et supprimé cette disposition du Code général des impôts dans le prolongement de la ratification de cette convention, au cours des années 2000.

 

En ce qui concerne la distinction évasion fiscale, optimisation fiscale, cela donne lieu à beaucoup de débats doctrinaires. Je dirais simplement que l’évasion fiscale en France est un concept assez flou qui désigne à la fois des choses illégales, la fraude proprement dite qui est un délit, et légales, le fait pour un contribuable français de pouvoir déménager dans une autre juridiction parce qu’il considère que le pacte social de cette juridiction est plus en accord avec son propre patrimoine. A partir du moment où il part réellement c’est tout à fait légal. On ne peut pas interdire à un contribuable de véritablement s’installer à l’étranger. Ce qui n’est pas possible c’est de prétendre être résident fiscal dans un autre État et, en fait, vivre la plupart de son temps en France et bénéficier du pacte social français. Dans l’évasion fiscale, il y a la vraie fraude et il y a l’évasion fiscale légale.

 

Dans cette évasion fiscale légale, en dehors de celle des particuliers, il y a l’optimisation fiscale des entreprises. J’ai parlé du projet BEPS qui concerne notamment l’optimisation fiscale agressive des entreprises. La plupart des montages d’optimisation au niveau international sont des montages légaux mis en place par des cabinets d’avocats. C’est l’habileté fiscale de ces experts, de ces conseillers qui permet de se jouer des différents systèmes fiscaux, d’exploiter les failles des législations fiscales et d’arriver, de façon tout à fait légale, à une dette fiscale finale très inférieure à ce à quoi on aurait pu s’attendre au regard des bénéfices réalisés par l’entreprise. L’optimisation fiscale est une forme d’évasion fiscale légale. Ce sont seulement des mesures spécifiques de changement de législation qui permettraient de prévenir ces comportements.

 

 

Charles DUCHAINE

 

Toute cette nuance dans la terminologie révèle finalement tout le malaise. L’évasion fiscale, cela n’existe pas, c’est de la fraude doublée d’un blanchiment et rien d’autre. C’est de la fraude fiscale, article 1741 du Code général des impôts, doublée d’un blanchiment. Simplement, évasion fiscale, c’est plus doux, cela fait « moins fautif », c’est plus socialement admissible et cela permet de continuer à fréquenter ses amis. L’optimisation fiscale n’est rien d’autre qu’un bon emploi des règles fiscales à votre disposition. Un contribuable est libre de choisir sa résidence fiscale, ce n’est pas un délit. Si moi, demain, j’ai envie d’aller m’installer en Suisse et de demander un contrat fiscal à la Suisse, cela m’obligera sans doute à démissionner de mon emploi, mais je suis tout à fait libre de le faire. Cela montre bien le malaise et la difficulté que nous avons collectivement à admettre que la fraude fiscale est un délit, que le fait de cacher le produit de sa fraude fiscale ou de bénéficier d’une fiscalité plus favorable à l’étranger, est du blanchiment.

 

Pour ce qui concerne la prescription, je sais qu’un texte vient d’être voté. Je ne l’ai pas sous les yeux et je ne voudrais pas lui faire dire autre chose que ce qu’il dit. Si j’ai bien compris, la jurisprudence des affaires Noir, Botton, …, qui permettait de faire courir la prescription non pas du jour où le délit avait été consommé mais du jour où il avait été découvert dans des circonstances permettant la mise en œuvre de l’action publique, serait abandonnée au profit d’une prescription plus longue qui je crois serait de douze ans.

 

Cela ne me choque pas beaucoup. La prescription est utile et l’oubli doit intervenir à un moment ou un autre. Ce qui me choque beaucoup plus, en revanche, c’est que nous ne nous dotions pas des moyens nécessaires pour traiter les affaires pénales dans des délais raisonnables très inférieurs à la période de douze ans. Quand je suis arrivé, en 2004, au Tribunal de grande instance de Marseille, les enquêteurs de police du SRPJ m’ont expliqué qu’ils étaient deux fois moins nombreux que cinq ou dix ans auparavant. La gendarmerie a également réduit considérablement les moyens qu’elle affectait, il y a quelques années, à la poursuite des délits en matière financière. On peut prévoir une prescription de vingt ans, trente ans, cinquante ans, si on ne fait rien cela ne changera rien. Il faut oublier, il faut que la société oublie les crimes et les délits, à un moment. Il faut savoir tourner la page et douze ans ma paraissent être déjà un délai très long. Ce qu’il faut, c’est se donner les moyens de détecter les crimes et les délits au moment de leur commission. Ce n’est pas très compliqué, il suffirait de mettre les contrôles là où il faut les mettre. Aujourd’hui, en régions, il n’y a plus de services qui procèdent véritablement à la détection des infractions en matière financière. C’est un choix dont on mesurera les effets.

 

L’AFA, agence française anticorruption, comporte en effet une commission des sanctions. Cette commission des sanctions ne sera pas un organe permanent mais se réunira à la demande du directeur lorsque des dossiers seront susceptibles de lui être soumis. Les magistrats qui seront désignés pour siéger au sein de cette commission, deux par le premier président de la Cour de cassation, deux par le premier président de la Cour des comptes, deux par le vice-président du Conseil d’État, seront séparés du reste de l’agence et n’auront aucune activité dans ses missions ordinaires. Le directeur pourra saisir cette commission mais ne pourra que la saisir. Il n’est pas question pour lui de siéger au sein de cette commission ou de délibérer. Les audiences seront publiques, le directeur pourra y prendre la parole au moment des débats ou s’y faire représenter par un agent de l’établissement mais seuls les magistrats composant cette commission pourront participer au délibéré et à la décision.

 

La loi prévoit que les sanctions peuvent être des sanctions d’injonction, c’est-à-dire demander à la personne morale ou à ses dirigeants de mettre en place les mesures de détection et de prévention de la corruption prévues par la loi qui n’existeraient pas ou dont on n’aurait pas justifié de l’existence. Elle prévoit également des sanctions pécuniaires. La loi prévoit une sanction maximum de deux cent mille euros pour les personnes physiques et d’un million d’euros pour les personnes morales. Certains pourront penser que ce n’est pas beaucoup, mais cela dépend de l’entreprise et de la gravité du manquement. Si la sanction n’est suivie d’aucun effet, le directeur pourra faire à nouveau contrôler l’entreprise, vérifier de nouveau si les sanctions prononcées ont eu un effet dissuasif et amené les dirigeants à prendre les mesures nécessaires ou pas et, le cas échéant, ressaisir la commission des sanctions en vue du prononcé d’une nouvelle sanction pécuniaire.

 

Il faut bien faire la différence entre ces sanctions qui ont un caractère administratif et les infractions pénales. Si l’agence, à l’occasion d’un contrôle, relevait la réalité d’une infraction on rentrerait alors dans le cadre ordinaire du droit commun, elle aurait l’obligation, en application de l‘article 40 du code de procédure pénale de saisir le procureur de la République compétent et, le cas échéant, le procureur national financier puisqu’il peut y avoir dans certains cas une double compétence et la Justice ferait son travail.

 

Vous parliez, Monsieur, des rétro commissions. Il y a plusieurs sortes de corruption. Il est toujours plus facile de parler de la corruption internationale parce qu’elle n’a pas lieu chez nous. La corruption domestique me parait pourtant infiniment plus grave parce qu’elle est voulue, recherchée. C’est par exemple celle d’une entreprise nationale qui, pour obtenir un marché, va proposer un « pot de vin » au responsable d’une collectivité, ce peut être un subordonné responsable des services techniques, qui va s’arranger parce qu’il a l’habitude de travailler avec une grosse société pour se faire verser des commissions à l’occasion de la passation d’un marché. Tout cela me parait très grave parce que c’est nuisible aux finances publiques et à la qualité du marché parce que vous vous doutez bien que les rétro commissions sont récupérées quelque part, c’est-à-dire que, quand par hasard on va soulever les pavés ou mesurer les tuyaux qui ont été intégrés au chantier, on se rend compte que cela ne correspond pas toujours à ce qui était prévu dans les documents techniques. C’est très grave parce que cela n’a aucune utilité économique. Les entreprises qui travaillent à l’international dans certains pays, dans certains pays de l’Est ou en Afrique, doivent malheureusement corrompre ou disparaître. Ne voyez pas dans mon propos une quelconque approbation. Je dis simplement qu’il y a matière à réflexion et qu’avant de s’interroger sur la grande corruption internationale pour laquelle nous n’avons d’ailleurs quasiment jamais de condamnation, il faut s’interroger sur la corruption domestique qui heurte la sensibilité de nos concitoyens parce que c’est une perte de recettes publiques.

 

Paul QUILÈS

 

Je pense que je poserai ma question tout à l’heure mais je préfère en dire un mot avant que les deux intervenants ne retournent dans la salle. On a beaucoup parlé des paradis fiscaux, on en reparlera, on a parlé de transparence, on a parlé, je cite, de « pratiques fiscales dommageables », on a parlé des « Panama papers. » Comment se fait-il qu’un scandale qui semble avoir été découvert il y a un mois au Canada ne fasse pas beaucoup de bruit actuellement alors qu’on est en train de négocier un accord commercial entre l’Europe et le Canada, le CETA. Or, ce qui semble avoir été découvert par des journalistes canadiens correspond à des détournements du même type que l’histoire des « Panama papers », ce qui, à mon avis, est assez grave. On en parlera peut-être tout à l’heure. En tout cas je reposerai la question de savoir comment ce genre de détournement officiel au niveau d’un gouvernement, et pas le moindre, peut passer aussi inaperçu. Moi, je l’ai découvert très récemment en tout cas.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Troisième Table Ronde

 

Comment s’organise la lutte contre la corruption et l’évasion fiscale ?

 

 

Jacques BERGERET

modérateur

 

 

 

 

 

 

 

Tout le monde se préoccupe de savoir ce que cela va donner, vers quel monde idyllique on va : tout le monde va-t-il bien payer ses impôts, les dévoiements ne vont-ils plus exister, l’argent va-t-il être consacré au bonheur des peuples, n’ y aura t’il plus de « coups fourrés ? » On se rend bien compte que les enjeux sont énormes et que c’est très difficile. Comme je l’ai indiqué, il y a des « gros poissons »mais il y a aussi des comportements humains à la base puisque tout le monde est dans des ambiguïtés souvent sans nom sur le sujet.

 

Pour cela, je vais donner la parole à Bruno Dalles directeur de Tracfin et ensuite à Nicole Marie Meyer, responsable de l’alerte éthique à « Transparency International ». Après quinze ans passés dans une grande administration, elle a pu mesurer les conséquences de l’absence de protection des lanceurs d’alerte. Elle est entrée à « Transparency International » en 2009 et est devenue, on peut le dire, une experte française du Droit d’alerte avec aussi toutes les questions éthiques qui sont sous-jacentes. Je suis personnellement très sensible à cette question. Un des mes anciens étudiants, Denis Robert, journaliste d’investigation, a eu maille à partir avec l’affaire « Clearstream. » Ce sont des gens remarquables qui s’attaquent parfois à de très gros et qui sont « lessivés », à un moment donné, par les risques qu’ils prennent.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Le rôle de Tracfin* dans l’amélioration de la lutte contre le blanchiment,

la corruption et la fraude fiscale

 

Bruno DALLES

Directeur de Tracfin*

 

 

*Tracfin : Traitement du renseignement contre les circuits financiers clandestins.

 

 

 

 

 

Juste un tout petit pas de côté, Monsieur Bergeret, j’ai compris que vous pêchiez, je ne sais pas comment il faut dire, « au gros. » Le citoyen moyen est plein de contradictions et voit qu’il y a plein de gens qui sont dans des conduites qui mériteraient, à un moment donné, d’être aussi « épinglées. » Je dis cela pour montrer qu’avec ce côté nécessaire sur lequel de grands progrès ont été accomplis, on voit que c’est sur la question des moyens que souvent on butte et cela ne sert à rien d’aller plus loin si on n’est pas en capacité de traiter le problème.

 

Vous m’avez demandé de situer le rôle de Tracfin dans la lutte contre le blanchiment, la corruption et la fraude fiscale. Je note avec plaisir que, dans l’intitulé, vous avez déjà donné une appréciation qualitative en posant la question du rôle de Tracfin dans « l’amélioration de la lutte ». On est évidemment là pour améliorer cette lutte er je vais essayer de développer quatre ou cinq idées pour illustrer ce rôle actif.

 

Tracfin a vingt-six ans. Tracfin est né à l’occasion d’une réunion internationale, en 1989, au cours de laquelle les sept puissances du G7 ont décidé de créer le groupe d’action financière internationale (GAFI). Parmi les quarante recommandations de ce groupe, il y a l’obligation de créer une cellule de renseignements financiers.

 

Tracfin, créée en 1990, est la cellule de renseignements financiers française. Le traitement du renseignement financier est un élément important parce qu’il est le moyen d’avoir une remontée d’alertes dans un cadre juridique bien spécifique. Ce dispositif est en avance, sur bien des points, sur ce qu’on essaie de construire en matière de lutte contre la corruption, puisque la lutte contre le blanchiment remonte à l’engagement politique pris au début des années 1990.

 

Le cadre juridique de cette lutte contre le blanchiment définit des « lanceurs d’alerte particuliers », les professionnels assujettis par la loi aux obligations anti-blanchiment. La loi leur fait obligation non seulement de garder des éléments d’identification de leurs clients et de les conserver pendant cinq ans mais aussi de connaître leurs opérations financières. Lorsqu’il y a une anomalie, un élément de nature à faire naître un doute, un soupçon, leur obligation légale est d’adresser cette information à Tracfin. Cela s’appelle une déclaration de soupçon. Cette déclaration de soupçon est confidentielle, personne n’y a accès. Elle reste dans les bases informatiques de Tracfin qui va la traiter.

 

Quand on a construit ce système anti-blanchiment pour lutter contre la criminalité organisée, c’était uniquement l’argent de la drogue qui était visé. Tracfin et le système anti-blanchiment ont été construits et pensé dans les années 1990 pour lutter contre tous les trafics liés à la criminalité organisée. Au fur et à mesure des années, on s’est rendu compte que l’argent sale pouvait avoir aussi une autre origine et surtout que les circuits de blanchiment et de recyclage de l’argent sale pouvaient être les mêmes dans le cas du trafic de stupéfiants, du trafic d’armes, du trafic d’êtres humains et dans celui de la corruption ou de la fraude fiscale. On reste dans le domaine de la fraude et non de l’optimisation ou de l’évasion fiscale pour être bien dans le champ de ce qui est illégal dans l’activité fiscale. Il faudra certainement attendre un certain nombre d’années pour qu’au plan international comme au plan national on élargisse le périmètre de compétences du dispositif anti-blanchiment à la lutte contre la corruption et la fraude fiscale. La lutte contre la corruption, c’est la loi de 1993, dite « Sapin 1 » qui ajoute, en France, la corruption au dispositif anti-blanchiment.

 

La loi de novembre 2016, dite « Sapin 2 », représente une nouvelle évolution de la lutte conte la corruption. Peut-être, dans vingt-cinq ans, une loi « Sapin 3 » nous permettra-t-elle de franchir une nouvelle étape !

 

Au plan international, la grosse avancée se situe au niveau du GAFI et de l’Union Européenne dans le fait de dire que toute infraction pénale peut-être un sous-jacent pénal du blanchiment. Il faudra attendre 2009 une directive de l’Union Européenne et une ordonnance, de 2009 effective en 2010 pour que le dispositif de lutte contre le blanchiment soit élargi à la fraude fiscale. La fraude fiscale est aujourd’hui dans le périmètre de l’information qui peut être communiquée à Tracfin. En matière de fiscalité on est toujours dans des systèmes plus simples qu’ailleurs et seule la « fraude fiscale grave » justifie des déclarations de soupçon des professionnels assujettis aux obligations anti-blanchiment. Cette notion est explicitée dans un décret du 16 juillet 2009 qui définit seize critères de gravité en matière de fraude fiscale. Quand un de ces seize critères est réuni, les professionnels assujettis aux obligations anti-blanchiment doivent faire une déclaration de suspicion de fraude fiscale. Ils doivent le faire également chaque fois qu’une autre infraction, y compris la corruption, entre dans le périmètre.

 

Ce renseignement financier est intéressant parce qu’on fait porter la responsabilité de la détection sur un ensemble de professionnels. Aujourd’hui, deux cent mille déclarants dans près de quarante secteurs économiques sont assujettis à ces obligations anti-blanchiment. Au fur et à mesure des années des secteurs professionnels sont ajoutés. Une loi du 2 juillet 1998, par exemple, fait entrer tous les professionnels de l’immobilier dans le périmètre des professionnels assujettis aux obligations de déclaration de soupçon. On sait bien que le secteur immobilier, et pas uniquement avenue Foch et sur la Côte d’azur, peut être un vecteur de blanchiment non seulement de la corruption domestique mais aussi parfois d’une corruption commise ailleurs qui vient se blanchir et s’investir en France, faire monter les prix de l’immobilier et permettre des commissions intéressantes en particulier dans l’immobilier de luxe.

 

On a assujetti également les professionnels du secteur du droit et du chiffre. Je ne vous cache pas que les déclarations de soupçon des professionnels du droit que sont les avocats ne sont pas en nombre très élevé : en 2014 il y en a eu une, en 2015 et il y en a eu zéro et en 2016 quatre.

 

Certains professionnels jouent le jeu. Quatre-vingt à quatre-vingt-cinq pour cent des déclarations de soupçon viennent du secteur financier, donc des banques et des assurances. On assiste à une augmentation exponentielle des déclarations de soupçon, on est passé de dix mille à soixante mille, soit une multiplication par six des déclarations de soupçon. L’année dernière, en 2016 on était à soixante mille, l’année d’avant quarante-cinq mille, avec une multiplication par deux des effectifs de Tracfin en 5 ans. On fait donc des efforts de productivité, de rentabilité parce que toutes les déclarations de soupçon sont lues, analysées, intégrées dans la base et donnent lieu pour certaines à des investigations approfondies. Ce mécanisme de remontée d’information pour la lutte contre le blanchiment fonctionne donc.

 

Il y a des professionnels qui sont assujettis contre leur gré. Les agents de joueurs sportifs, par exemple, ont été intégrés au dispositif en 2010 et, là aussi, on a un score nul depuis cinq ans, alors qu’on sait bien que le secteur du sport n’est pas un secteur à risque en matière de corruption, de blanchiment, qu’il y a peu de problèmes sur les transferts de joueurs, que peu d’agents de joueurs peuvent être impliqués (sic !). On comprend bien que s’accuser soi-même est difficile, il ne faut donc pas s’étonner qu’il y ait aussi peu de déclarations de soupçon.

 

Dans le renseignement financier, il est important de faire porter le capteur sur quelqu’un qui n’est pas directement impliqué dans le processus sinon le capteur ne va pas faire de déclarations de soupçon même s’il en a l’obligation légale. Il faut avoir des professions soumises à des obligations légales qui présentent des garanties déontologiques mais aussi des professions régulées. Ces régulations peuvent être des ordres professionnels comme pour les experts comptables, les commissaires aux comptes, les administrateurs judiciaires. Ces derniers ont multiplié par cinq en deux ans leurs déclarations de soupçon. Le secteur financier est régulé par ce qui s’appelait autrefois la commission bancaire et s’appelle désormais l’agence de contrôle prudentiel et de résolution mais son rôle est identique, contrôles et sanctions. Pour les agents immobiliers, le régulateur est la direction générale de la concurrence et de la consommation et pour la sanction, la commission nationale des sanctions, crée en 2010 et entrée en fonction en 2014.

 

Le système fonctionne donc avec une obligation légale, des règles en termes de participation de ces professions à condition qu’il y ait une régulation et une structure qui regroupe et rassemble le renseignement financier, ce qui est le rôle de Tracfin.

 

Quels résultats ce système a-t-il permis d’obtenir en matière de lutte contre la fraude fiscale et la corruption ?

 

La lutte contre la fraude fiscale grave n’est dans notre périmètre d’activité que depuis 2010 et, depuis cette date le nombre de détections a augmenté. On a transmis l’année dernière trois cent cinquante dossiers, l’année d’avant quatre cents dossiers, l’année d’avant encore deux cent cinquante dossiers à l’administration fiscale. Selon l’administration fiscale, quatre-vingt-dix pour cent des renseignements donnés par Tracfin , analyses sur des suspicions de fraude fiscale grave, donnent lieu à des contrôles. Pour les contrôles terminés, sur les sept cents premiers dossiers transmis depuis 2011, les enjeux financiers sont à hauteur de cinq cents millions d’euros de droits et deux cents millions d’euros de pénalité, ce qui fait un total de sept cents millions d’euros. Cela fait un enjeu moyen par dossier supérieur à un million d’euros en termes de fraude et de droits recouvrés. On voit bien, avec ce système de détection par les banques et les autres professionnels assujettis, qu’on est vraiment dans le cœur de cible d’origine, la fraude fiscale grave. La participation au dispositif anti-blanchiment des experts comptables nous aide à détecter la fraude fiscale.

 

  • En 2014, trente pour cent de l’augmentation des déclarations de soupçon concernait la fraude fiscale grave.

La corruption est ce qu’il y a de plus difficile à détecter, notamment par la Justice pénale habituelle parce que la corruption met en cause un corrupteur et un corrompu et qu’en général, au moins l’un des deux ne va pas venir se plaindre contrairement à ce qui se passe pour d’autres infractions où la Justice est saisie parce qu’on n’est pas satisfait ou parce qu’on est victime. Ce qu’on fait nous pour aider à la détection de la corruption par les flux financiers, c’est premièrement de publier des typologies de mécanismes sans que cela devienne du conseil technique qui aide à organiser des mécanismes de corruption et de blanchiment mais, si vous lisez les rapports Tracfin accessibles sur le site de Bercy, notamment le dernier publié le 8 décembre 2016, vous y trouverez des analyses typologiques par type de fraude et par type de criminalité.

 

  • En ce qui concerne la corruption, chaque année vingt dossiers dans lesquels on a suffisamment d’éléments pour suspecter une corruption sont transmis à la Justice.

Il s’agit principalement de faits de corruption de la part d’agents publics étrangers mais aussi de trafic d’influence et de prise illégale d’intérêt. Les enjeux financiers sont très variables. L’année dernière, en 2015, le rapport 2016 sera publié plus tard, on a des enjeux susceptibles d’être des enjeux de corruption à cent cinquante mille euros et d’autres à vingt millions d’euros. Ce dernier dossier, en enquête au Parquet National Financier, concerne un blanchiment de corruption d’agents publics étrangers. Par le renseignement financier, on peut parvenir à détecter de la corruption et cette détection est d’autant plus utile que c’est pratiquement le seul moyen d’alimenter la Justice, les autres étant par nature difficiles à faire fonctionner parce qu’on n’a pas de victime de la corruption.

  • Si on veut faire un bilan complet on ne peut pas se contenter de donner ce chiffre finalement limité de vingt dossiers donnés à la Justice. On en donne trente de plus sur un contexte, une odeur, une saveur, une ambiance de corruption sans pouvoir la démontrer. On va donc rester sur des infractions sous-jacentes d’abus de bien social principalement ou d’infraction au droit pénal des sociétés.

Sur les cinq cents dossiers transmis à la Justice chaque année, dix pour cent des dossiers ont, de près ou de loin un lien avec une problématique de corruption. Pour quatre-vingt-dix pour cent des dossiers médiatisés, dossiers qui ont fait l’objet d’une enquête ou ont donné lieu à un jugement, un signalement Tracfin est à l’origine des investigations menées.

 

On se souvient tous d’un dossier célèbre qui a provoqué une prise de conscience des autorités publiques et est à l’origine d’outils très importants avec lesquels on travaille. On a découvert à cette occasion que la coopération internationale en matière de renseignements financiers fonctionnait bien, avec la Suisse et le Maroc mais aussi avec Singapour.

 

Ce type d’outils montre bien l’intérêt d’utiliser le renseignement financier, ce qu’on va détecter grâce aux multiples capteurs que je viens d’évoquer, mais aussi ce qu’on va pouvoir échanger avec nos homologues.

 

En 2018 l’échange automatique de données fiscales doit être mis en place. On est en 2017 et je ne suis pas sûr que la France soit elle-même en capacité de fournir facilement aux administrations fiscales étrangères, en 2018, ce à quoi elle s’est engagée en dépit de l’existence d’une administration fiscale étoffée en termes d’effectifs et de moyens parce que c’est compliqué.

 

Le quotidien des services actifs dans la lutte c’est de pouvoir échanger avec les autres cellules de renseignements financiers. Les cellules sont reliées dans un réseau de cent cinquante et un services équivalents appelé le groupe EGMONT, nom du bâtiment à Bruxelles où s’est tenue la première réunion. Aujourd’hui, cent cinquante et un pays participent au groupe EGMONT, par lequel ils échangent en temps réel et de manière sécurisée du renseignement financier.

 

Le renseignement financier, c’est l’information sur les flux, sur les personnes, sur les motifs économiques d’échange, sur les numéros de compte, sur tout ce qui est adossé à une information financière, une adresse téléphonique, une adresse IP. Le renseignement financier est de plus en plus utilisé aujourd’hui dans la lutte contre le terrorisme et son financement grâce à ces éléments de localisation.

 

Pour être efficace, cette lutte, indépendamment des chiffres que je viens de vous donner, suppose de pouvoir échanger en temps réel du renseignement et de pouvoir le partager avec des services qui vont être en lien avec les services de renseignement financier. Aujourd’hui, la difficulté, c’est l’incapacité pour la Justice de traiter plus des cinq cents dossiers qui lui sont transmis en matière de blanchiment, de travail dissimulé, de blanchiment d’abus de confiance, de blanchiment d’abus de faiblesse, de corruption, de prise illégale d’intérêt parce que les forces de recherche des éléments de preuve, les forces de police judiciaire spécialisée, depuis une vingtaine d’année, à part peut-être le service national de douane judiciaire que j’ai contribué à créer, ont toutes diminué en termes de capacité et de qualité sur l’opérationnel.

 

Pour être efficace, on utilise d’autres moyens et donc aujourd’hui Tracfin transmet plus d’informations à l’administration fiscale parce qu’on aura des contrôles fiscaux, des sanctions fiscales.

 

Quelqu’un a posé ce matin la question de la lutte contre la fraude sociale. Depuis 2012, Tracfin communique de l’information au titre de la lutte contre la fraude sociale aussi et grâce à la centralisation de l’information à l’ACOSS et au réseau des URSSAF, on arrive à avoir des contrôles avec des recouvrements et des amendes vraiment payées.

 

Finalement sur deux mille dossiers qui sortent chaque année de Tracfin, cinq cents sont transmis à la Justice, cinq cents, chiffre en augmentation, vont vers les administrations fiscales et sociales et le reste est de l’échange avec les autres services de renseignement et les services étrangers.

 

Quand on détecte de la corruption et du blanchiment en France, ce qui va être important c’est de transmettre cette information à la cellule de renseignements financiers étrangère compétente pour qu’elle enrichisse ce renseignement et le transmette à la Justice du pays concerné. Même si on a fait des efforts en termes de saisie et confiscation d’avoirs, si on ne détecte pas les flux, si on ne détecte pas les revenus, si on ne détecte pas les patrimoines, on peut avoir de beaux outils juridiques mais cela ne fonctionne pas.

 

En ce qui concerne l’amélioration des dispositifs existants, il y a des choses simples et efficaces qui n’existent toujours pas. J’en donne deux.

 

  • La mise en œuvre de fichiers des bénéficiaires économiques des trusts, est un outil indispensable. Pour ceux qui en auraient envie, je déconseille de faire des trusts à Jersey ou Guernesey, j’ai un accord avec eux et ils nous transmettent toutes les informations sur les Français qui détiennent des parts.
  • Un autre outil tout simple mais fondamental est le fichier centralisateur des comptes bancaires le FICOBA (fichier national des comptes bancaires et assimilés). La France l’a mis en place dans les années 1980. Aujourd’hui, dans l’Union Européenne, il n’y a que huit pays sur vingt-huit (ou vingt-sept puisqu’il y en a un dont on ne sait s’il est là ou s’il n’est plus là) qui ont un FICOBA, ce qui permet de mesurer les efforts qu’il y a encore à faire. Quand on interroge un pays qui n’a pas de FICOBA pour savoir si Untel a un compte à la banque X, il va nous répondre, mais à la question « est-ce que Untel a un compte dans d’autres banques » il ne nous répondra pas parce qu’il n’y a pas de centralisation de l’information financière. Le B A BA du renforcement de la lutte, c’est de se doter de FICOBA. Cela fait partie aussi de la quatrième directive bis anti-blanchiment qui est en cours de navette aujourd’hui entre le parlement et le Conseil européen.

 

 

Il y a encore beaucoup de choses à faire et Tracfin est une sorte de startup administrative très engagée…

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Lanceurs d’alerte,

enjeux démocratiques

et lutte anticorruption

 

 

 

Nicole MARIE-MEYER

 

responsable « Alerte éthique » à Transparency International

 

 

 

 

 

 

La vertu civique est fragile. Si l’on se persuade que les systèmes politique et économique sont pipés, chacun se sentira libéré de ses obligations civiques. Quand le contrat social est abrogé, quand la confiance entre un État et ses citoyens disparaît, on peut être sûr de ce qui va suivre : la désillusion, le désengagement, ou pire encore ». 

Joseph E. Stiglitz, La grande fracture (2015)

 

 

A la confluence des philosophies de la liberté, de la justice et de la vérité, du droit romain et de la common law, le droit d’alerte, extension de la liberté d’expression et du droit de savoir, est pour la première fois formalisé par les Révolutions américaine et française, mais se constitue en champ spécifique du droit à dater des années 1970, dans l’orbe des recherches académiques sur le nazisme ou l’abus de pouvoir, du mouvement politique des droits civiques américain, et des travaux de l’ avocat « de l’intérêt public » Ralph Nader sur la responsabilité professionnelle au sein des organisations. Ce droit s’affirme au tour du XXIème siècle, à la faveur de crises politiques, sociales, sanitaires, financières, nationales puis mondiales – sous la double pression des sociétés civiles en lutte contre l’abus de pouvoir, et des États en lutte contre la fraude commise à leur encontre. Au cœur de la lutte pour les droits de l’homme comme de la raison d’État, la figure du lanceur d’alerte émerge, sur fond de creusement des inégalités, d’épuisement des ressources, de préemption du nouvel empire numérique (comme de l’information), et de vacillement démocratique. Avers d’une déréglementation généralisée, d’un affaiblissement de l’État de droit et des états, symbole et symptôme d’une crise de civilisation, qui a érigé en vertu cardinale la cupidité.

 

Qu’est-ce qu’un lanceur d’alerte ? Partons de la définition de la Recommandation du Comité des ministres aux états membres du Conseil de l’Europe (30 avril 2014) : « lanceur d’alerte » désigne toute personne qui fait des signalements ou révèle des informations concernant des menaces ou un préjudice pour l’intérêt général dans le contexte de sa relation de travail, qu’elle soit dans le secteur public ou dans le secteur privé.

 

Les enjeux de la protection des lanceurs d’alerte ? Démocratie, intégrité, transparence, gestion des risques et gouvernance.

 

 

I/ les enjeux démocratiques : un retour sur quelques fondamentaux.

 

Démocratie et liberté de dire la vérité (parrêsia)

 

Selon l’historien grec Polybe (208 – 126 av. JC) (1), si la démocratie achéenne rallie toutes les cités du Péloponnèse sous un même gouvernement, ce n’est ni « par l’étendue de son territoire, ni par le nombre des villes, ni par leurs richesses, ni par leur courage ». C’est parce que « nulle part ailleurs ne se trouve une constitution politique offrant une telle égalité des droits, liberté de dire la vérité et en un mot une démocratie véritable et un mode de gouvernement plus pur que chez les Achéens » (2). Plus loin Polybe précise que cette conquête se fait « par l’égalité et la douceur », et que si les Grecs avaient déjà auparavant pris pour arbitres, dans leurs guerres intestines, les Achéens, c’était en raison de leur probité et intégrité.  Or si l’égalité des citoyens devant la loi (isonomia) est un fondement classique de la démocratie en sciences politiques, si l’égalité d’accès à la parole publique, par extension l’égalité de droits (isêgoria (3)) est moins débattue, la liberté de dire la vérité (ou parrêsia) – au risque de ses biens ou de sa vie, aussi essentielle que l’égalité de droits, est régulièrement méconnue. Qu’est-ce que la parrêsia ? C’est une parole authentique, de franchise et de conviction, qui engage intrinsèquement l’être, par opposition à la rhétorique, l’apparence ou la volonté de séduction ; c’est à la fois le droit et le devoir du citoyen, mais c’est aussi un acte de courage car il n’y a parrêsia que s’il y a risque – face à l’assemblée (la majorité) qui peut vous exiler, comme face au tyran qui peut vous réduire en esclavage (on se souvient de Platon vendu par Denys) ou vous condamner à mort. Pour citer Foucault : « Un homme par conséquent qui parle pour des motifs nobles, et qui pour ces motifs nobles, s’oppose à la volonté de tous ; celui-là dit Socrate, s’expose à la mort » (4). Cette parole politique, au nom de l’intérêt général, est nécessaire à la préservation et la pérennité de la cité (5). S’appuyant sur une exigence éthique, elle introduit au travers du dialogue et non par force une verticalité, elle institue une transcendance qui permet le ralliement des autres paroles dans la cité. Car si la démocratie offre un égal accès à la parole publique, toutes les paroles – vérités, rumeurs, mensonges – ne sont pas égales entre elles. La parrêsia permet ainsi que la démocratie, gouvernement par le peuple et les lois (la raison), ne dégénère en ochlocratie, gouvernement par la foule et l’opinion (les passions) – « dénaturation de la volonté générale » au profit d’intérêts particuliers dira plus tard Rousseau, décomposition des lois, chaos politique et règne du plus fort. Nous parlerions aujourd’hui de populismes.

 

Ce concept grec de parrêsia est débattu de la cité athénienne à la fin de l’Empire romain, puis s’enfouit dans l’intime avec la direction de conscience chrétienne, et l’aveu, comme Michel Foucault l’analyse dans le Gouvernement de soi et des autres (6). Dans l’orbe de la devotio moderna, du libre-arbitre et des utopies politiques, il ressurgit sur la place publique aux XV° et XVI° siècles, au cœur des guerres de religion, avec les philosophies de la liberté (liberté de penser et de croire), dans les deux camps – catholique et protestant. Dans les mêmes temps des penseurs tels Machiavel se ressaisissent du concept d’ochlocratie. Enfin depuis 2010, prolongeant les travaux de Foucault des années 1980, des théoriciens du droit d’alerte (7) ou des politologues s’y réfèrent à nouveau, pour une refondation de nos démocraties. Comme le note Pierre Rosanvallon

 

(1) Nicole Marie Meyer, Propos introductifs au cycle de colloques 2015 Transparency International France– Fondation Sciences Citoyennes, Assemblée Nationale le 4/02/15.

(2) Pierre Rosanvallon, Le bon gouvernement, éd. Seuil, oct. 2015.

(3)Sheldon Wolin, Democracy incorporated : Managed Democracy and the Specter of Inverted Totalitarism, Princeton University Press, 2008.

(4) Alain Deneault, avec la collaboration de Lucie Watrinet, Une escroquerie généralisée. Précis sur les paradis fiscaux, éd. Polémos, nov. 2016.

(5) Stephen Martin Kohn, The Whistleblowers’s Handbook (2011), Lyons Press Guilfort, p.199. Le 30 Juillet est depuis 2015, en mémoire à ces marins, la journée Nationale du Lanceur d’Alerte aux Etats-Unis.

(6) Abréviation de qui tam pro domino rege quam pro se ipso in hac parte sequitur, ou “qui poursuit en justice pour le roi comme pour lui-même ». Pour la seule année fiscale 2013, le gouvernement fédéral a recouvré via les actions en qui tam 2,9 Milliards de dollars, et les lanceurs d’alerte perçu 345 millions.

(7) Poursuivie aux Etats-Unis sur le fondement du Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) pour versements de pots-de-vin (2000-2010) dans le but d’obtenir des contrats, Alsthom concluait le 22/12/14 un accord amiable de 772,29 millions de dollars avec le département américain de la Justice (DOJ).

 

dans Le bon gouvernement (8) : « Parler vrai, c’est accroître du même coup la maîtrise des travaux de Foucault des années 1980, des théoriciens du droit d’alerte (9) ou des politologues s’y réfèrent à nouveau, pour une refondation de nos démocraties. Comme le note Pierre Rosanvallon dans Le bon gouvernement (10) : « Parler vrai, c’est accroître du même coup la maîtrise des citoyens sur leur existence et leur permettre d’instaurer une relation positive avec la vie politique. » L’on comprend que ce concept de parrêsia puisse s’avérer d’autant plus pertinent, en ces temps présumés de post-vérité, où fake news, mensonges et vérités deviendraient équivalents, dans la bouche même de gouvernants, temps de totalitarisme inversé (11) et capital fictif, où des États offshore (dits « paradis Foucault des années 1980, des théoriciens du droit d’alerte (12) ou des politologues s’y réfèrent à nouveau, pour une refondation de nos démocraties. Comme le note Pierre Rosanvallon dans Le bon gouvernement (13) : « Parler vrai, c’est accroître du même coup la maîtrise des citoyens sur leur existence et leur permettre d’instaurer une relation positive avec la vie politique. » L’on comprend que ce concept de parrêsia puisse s’avérer d’autant plus pertinent, en ces temps présumés de post-vérité, où fake news, mensonges et vérités deviendraient équivalents, dans la bouche même de gouvernants, temps de totalitarisme inversé (14) et capital fictif, où des États offshore (dits « paradis fiscaux »), régimes de contournement des lois, d’anomie et d’impunité se verraient confondus, tant au plan lexical qu’au plan diplomatique, à des États de droit (15), sinon concurrencés par eux dans le dépècement du droit et de leur souveraineté via le dumping fiscal et social. Et si l’ochlocratie s’invite au débat public troublé de ces récents mois, c’est sans réflexion en miroir au concept de parrêsia.

 

République et injustice active et passive

 

Un bref rappel de Cicéron, dans le traité des Devoirs (De Officiis, I,7) en 44 av. JC : « Il y a deux sortes d’injustice, celle qui consiste à commettre soi-même une action injuste, et celle qui consiste à ne pas s’opposer, quand on le peut, à l’injustice commise par d’autres. […] Qui reste passif en présence de l’injustice et n’y fait pas obstacle, le pouvant, se rend coupable de la même faute que s’il abandonnait ses parents, ses amis ou sa patrie ».

 

Cicéron, avocat et homme d’État, a gouverné selon Plutarque avec intégrité, « veillant à la paix et la justice fiscale ». Après avoir renouvelé dans De Republica la théorie cyclique des régimes politiques de Polybe, analysant la dégénérescence de la République romaine et la chute des institutions – quand le bien public ne prévaut plus sur l’intérêt particulier -, lègue son testament politique dans le traité des Devoirs. Rien n’est utile que ce qui est honnête. Dans le plus solide traité pratique de morale de l’antiquité, il plaide pour un gouvernement régi par la justice, « fondement de l’union des hommes », enjoignant de lutter contre l’injustice. Précisant : « Le fondement de la justice est la bonne foi, c’est-à-dire le respect de notre parole et l’inviolable fidélité à nos engagements ». De même que notre code pénal unira sous un même chapitre corruption active et passive, son éthique, action comme omission, décline injustice active et passive. Cause des deux, la cupidité « la plus insatiable et la plus injuste des passions » ; en sus pour l’injustice passive, indifférence, égoïsme, inertie et lâcheté.

 

Démocratie, transparence politique et économique et redevabilité

 

Le siècle des Lumières voit naître, au sortir de régimes d’absolutisme, une nouvelle aspiration avec la revendication au droit à la transparence des décisions publiques contre l’abus de pouvoir, transparence de la vie publique et économique assortie du droit du citoyen de demander et obtenir

 

(8) Nicole Marie Meyer, « Le droit d’alerte en perspective : 50 années de débats dans le monde », in « Dossier Les lanceurs d’alerte en droit public », revue AJDA/Dalloz, novembre 2014.

(9) R. Nader, Petkas and Blackwell, Whistlebowing (1972).

(10) Rapport 2011, Service Central de Prévention de la Corruption, La documentation française, juin 2012.

(11) Nicole Marie Meyer, L’alerte éthique ou Whistleblowing en France, TI France, janvier 2013.

(12) Francis Chateauraynaud, Didier Torny, Les Sombres précurseurs, une sociologie pragmatique de l’alerte et du risque, Éditions de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales,1999.

(13) Cass.soc., 11 octobre 2000, N° de pourvoi 98-45276, INRS c/ M. Cicolella.

(14) Annie Thébaud-Mony, La science asservie, La découverte, 2014 ; Michèle Rivasi, Serge Rader, Marie-Odile Bertella-Geoffroy, Le racket des laboratoires pharmaceutiques, Les petits matins, 2015.

(15) Rapporteur Pierre-David Labani, « Favoriser le déclenchement d’alerte en France », TI France, oct.2004.

des comptes notamment du gouvernement (et réciproquement) – ce que nous nommons aujourd’hui le principe de redevabilité.

 

En 1777, en pleine Guerre d’Indépendance et suite à la plainte au Congrès de dix marins visant à destituer leur commandant pour torture sur des prisonniers britanniques et félonie, le premier Congrès américain diligente une enquête et leur donne raison, dépêche un ténor du barreau pour défendre deux des plaignants révoqués dans l’intervalle par une cour martiale et emprisonnés pour diffamation, prend en charge leurs frais de procédure et les rétablit pleinement dans leurs droits. En conséquence, il promulgue en 1778 la Résolution suivante (16), anticipant le Premier amendement : « C’est le devoir de tout agent public, comme de tout citoyen, de signaler immédiatement au Congrès ou à toute autorité toute inconduite, fraude ou délit commis par un agent public ». En 1789 l’Assemblée Nationale française inscrit de même dans la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, l’article 15 : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » Notons qu’il faudra attendre deux siècles et des scandales publics majeurs, respectivement 1978, avec le Civil Service Reform Act consécutif au Watergate, et 2013 avec la vague de lois anticorruption suivant l’onde de choc Cahuzac, pour qu’une protection explicite garantisse ce droit implicite accordé par les révolutions américaine et française à leurs agents publics.

 

Les États en revanche se doteront, plus vite qu’ils ne doteront leurs citoyens, des lois, moyens et ressources effectifs relatifs à la redevabilité qui leur est due, du moins tant qu’ils seront pleinement souverains. 1863 marque ainsi la naissance de la première grande loi anti-corruption, au cœur de la Guerre de Sécession, avec le False Claims Act (ou Loi Lincoln, révisée en 1943 et 1968), dispositif fédéral protégeant les États-Unis de marchés frauduleux – avec un premier droit d’alerte pour son informateur (relator). Cette procédure de qui tam (17) condamne tout coupable au versement à l’origine d’une amende double (désormais triple) des fraudes commises à l’encontre de l’État, au double des salaire dus à l’informateur licencié, à sa réintégration, outre de lourds dommages et intérêts et à la prise en charge des frais de procédure, sans oublier des sanctions pénales qui peuvent s’élever à dix ans de prison. L’informateur perçoit par ailleurs jusqu’à 30% de l’intégralité des sommes collectées par l’État. Nos entreprises connaissent bien, parfois à leurs dépens (18), les législations successives anticorruption américaines puis britanniques, à portée extraterritoriale Foreign CorruptPractices Act (FCPA [1977, révisé en 1998], SOX[2002], Dodd-Frank Act [2010] ou UK Bribery Act [2011]), mises en place dans la lignée du False Claims Act, au bénéfice des trésors publics respectifs. Sachant que la dernière crée en outre une incrimination pour le délit de défaut de prévention de la corruption au sein d’une entreprise – facteur aggravant en cas de délit de corruption. (Le dispositif  légal français anticorruption comble son retard avec la loi du 9 décembre 2016 dite Sapin 2, et va même au-delà, en créant une obligation de conformité pour l’entreprise assortie d’une sanction administrative en cas de non-conformité).

 

Démocratie et responsabilité citoyenne et professionnelle

 

Cent ans plus tard dans la lignée du Premier amendement (19), c’est de la convergence du mouvement des droits civiques américains inspiré des thèses de Gandhi et Martin Luther King, sur la vérité antithétique de la violence, et le mensonge, père de l’asservissement, d’une très choquante étude de cas intitulée Whistleblowing : the report of the conference on Professional Responsability, mais aussi des scandales des papiers du Pentagone (avec le lanceur d’alerte Daniel Ellsberg) puis du Watergate (William Mark Felt et les infractions pénales commises par gouvernement), que naissent en 1972 le terme de « whistleblowing » [souffler dans le sifflet] créé par Ralph Nader, avocat « défenseur de l’intérêt public », en 1977 le FCPA mais aussi la première

 

 

 

(16) Le Monde du 21/05/03 : « un salarié qui dénoncerait des faits de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des faits de harcèlement sexuel ne pourrait pas être licencié. Le code du travail prévoit ces situations. Mais rien n’a été prévu pour un salarié qui voudrait dénoncer une fraude comptable ».

(17) TA Paris n°0502147/5-2, 1er mars 2007 et CAA Paris n°07PA0168, nov.2008.

(18)http://www.transparency.org/whatwedo/publication/alternative_to_silence_whistleblower_protection_in_10_european_countries.

(19)https://www.transparency.org/files/content/activity/2009_PrinciplesForWhistleblowingLegislation_EN.pdf

grande fondation de défense des lanceurs d’alerte (Government Accountability Project), et en 1978 la première traduction juridique de whistleblowing avec la protection de l’agent public dans le Civil Service Reform Act, ou la création de l’Office of Special Counsel, autorité gouvernementale de l’alerte. Avec pour conséquence au plan international, la Convention sur le licenciement (n°158) de l’ONU-OIT en 1982, qui interdit de licencier un salarié au motif qu’il aurait signalé des violations de la loi commises par son employeur.

 

Deux remarques. Le livre de Nader Whistleblowing : the report of the conférence on Professional Responsability , publié en 1972eut un considérable retentissement. Il donnait pour définition de ce néologisme : « l’acte d’une personne qui, considérant que l’intérêt public prévaut sur l’intérêt de l’organisation qui l’emploie, signale que cette dernière est engagée dans une activité corrompue, illégale, frauduleuse ou dangereuse (20)». Il colligeait le récit de salariés ayant refusé de participer à de telles activités ou de se taire, par éthique professionnelle, et ayant subi en conséquence des représailles – licenciement, harcèlement, diffamation ou internement psychiatrique. Deuxième remarque : l’exception d’intérêt général naît en droit américain en 1954, et le Civil Service Reform Act protège déjà dès 1978 les signalements suivants : illégalité, abus de pouvoir, dilapidation [gaspillage], mauvaise gestion, grave et spécifique danger pour la santé ou la sécurité publiques.

 

Démocratie et gouvernance

 

Le développement du XIX° au XXI° siècles du concept de bon gouvernement en gouvernance, son articulation avec l’alerte éthique ou whistleblowing, abondamment traités, ont donné lieu à la majorité des études managériales à dater des années 80 sur le whistleblowing et le rôle des lanceurs d’alerte (en matière d’audit, de concurrence, de qualité des produits, de gestion des ressources humaines, de contrôle des décisions managériales, de gestion des risques et culture d’entreprise). Signalons de récentes approches en termes de justice organisationnelle (distributive et procédurale) et sociétale, renouvelant par la théorie des mandats moraux le dilemme des conflits de loyauté.

 

L’on voit que de toutes parts, il est question de réintroduire le long terme de la prévision et du bien commun.

 

II/ Démocratie et prévision : de la gestion des risques au concept de menace ou préjudice pour l’intérêt général, la synthèse française

 

Je ne reviendrai pas sur le retard français en la matière, ni sur ses fondements, analysés en 2011 et 2012 par le SCPC (21) ou par TI France (22) (tolérance à la corruption ordinaire, romantisme de l’évitement fiscal, fonction publique régalienne, pratique de l’omerta, soumission à la hiérarchie) ou sa particularité – un premier droit d’alerte anti-corruption accordé en premier lieu au seul salarié du secteur privé (en 2007).

 

Ce que la France apporte au débat dès les années 80, ce sont, au fil d’alertes scientifiques (amiante, sang contaminé, sel, éthers de glycol, mercure dentaire, Mediator) , le terme de « lanceur d’alerte » créé en 1999 par deux sociologues des risques (23), la jurisprudence Cicolella de la Cour de Cassation en 2000 consacrant l’indépendance du chercheur (24), le lien crucial entre sciences et citoyenneté pour une société durable (la Fondation Sciences citoyennes créée en 2002 par André Cicolella), un approfondissement du principe de précaution, une réflexion sur la science asservie (25) par la finance (la collusion entre sphère publique et privée pour reprendre les termes de Michèle Rivasi), – qui débouchent sur la loi dite Blandin de 2013 et une législation liant plus

 

 

(20) Doc. 12006, rapport de la commission des questions juridiques et des droits de l’homme, rapporteur:M. Omtzigt :http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML fr.asp?fileid=12302&lang=fr

(21)https://www.transparency.org/whatwedo/publication/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_eu

(22) https://transparency-france.org/project/guide-pratique-a-lusage-lanceur-dalerte-francais/

(23)        http://www. ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/074000335.pdf

(24) http://www.assemblee-nationale.fr/14/propositions/pion3607.asp

(25) http://www.conseil-etat.fr/Actualites/Communiques/Le-droit-d-alerte-signaler-traiter-proteger

spécifiquement droit d’alerte et indépendance de l’expertise. A noter qu’il s’agit aussi de la première législation sortant du cadre du travail, sachant que depuis 1978 toutes les législations étrangères, globales ou sectorielles, ne protègent que les salariés, et que le Conseil de l’Europe lui-même, un an plus tard, dans sa Recommandation du Comité des ministres aux états membres (30/04/2014), demeure « dans le contexte de la relation de travail ». Ce sont ainsi 30 années de combats menés par des lanceurs d’alerte scientifiques qui préparent l’opinion publique française et la font basculer, avec le Mediator en 2010, de la condamnation de la dénonciation, à l’ambivalence puis l’adhésion au droit d’alerte. Il est ainsi hautement pertinent que le premier film français rendant hommage à un lanceur d’alerte « La fille de Brest » (2016) consacre le médecin charismatique Irène Frachon, à l’origine du scandale du Mediator.

 

Parallèlement, au croisement de la gestion des risques, de la gouvernance et de la responsabilité sociale et environnementale, Transparency International France s’inquiète dès 2004 (26) du retard de la France et des entreprises dans la prévention de la corruption, de l’absence d’un dispositif de portée générale permettant de déceler « ces dérives [Enron] à un stade précoce » et plus généralement de l’absence d’un droit d’alerte, tout particulièrement de l’absence de protection des salariés qui dénonceraient « des faits graves de nature délictuelle ou criminelle ». D’un vide juridique préjudiciable en la matière, comme le constate le Président de la Cour de cassation (27). D’un triple désert français. Agent public, je perdais la même année mon emploi et ma carrière pour avoir deux fois rendu des rapports confidentiels à ma hiérarchie sur des infractions pénales avérées, faisais jurisprudence contre l’État en 2007 (28), et inquiète de ce vide démocratique, créais en 2009 le département « alerte éthique » de Transparency France, une cellule de soutien aux victimes et une coordination des organisations de la société civile en faveur du droit d’alerte – que rejoignait en premier lieu la Fondation Sciences Citoyennes. De l’union entre deux lanceurs d’alerte ayant fait jurisprudence dans leur domaine, André Cicolella et moi-même, et du dialogue entre leurs deux ONG, naît ainsi, à l’initiative de TI France, l’impulsion pour une loi à portée globale, et l’élargissement du signalement du risque sanitaire au concept de « menace ou préjudice graves pour l’intérêt général », opérant la synthèse des principes fondateurs de ce droit.

 

Ce que Transparency France apporte plus spécifiquement à dater de 2009, c’est l’expérience comparatiste du mouvement, une expertise législative et parlementaire et l’élaboration d’un plaidoyer commun francophone. Contre des images fallacieuses ou un langage dépréciatif (en France le lanceur d’alerte est encore perçu comme « un traître », « un mouton noir » ou « un corbeau »), la priorité était à la fois de refonder le concept de bien commun, d’opposer pédagogiquement le lanceur d’alerte faisant un signalement dans l’intérêt général, au délateur dénonçant une personne par vengeance ou pour des intérêts privés, et de militer pour une loi globale qui nous faisait défaut. La première guerre contre la lâcheté est toujours celle du langage et des symboles. Il fallait créer un vocabulaire français pour ce droit naissant, traduire et diffuser conventions internationales et législations nationales, élaborer un outil pour la France dans une perspective comparatiste (en s’appuyant sur les bonnes pratiques). Transparency France retenait ainsi le terme « alerte éthique » plutôt qu’alerte professionnelle, et signalement, en référence aux cas de maltraitance pour enfants, plutôt que dénonciation.

 

TI joue par ailleurs dès 2009 en Europe un rôle pionnier pour la protection des lanceurs d’alerte en matière de plaidoyer, en lien notamment avec le GRECO et l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe, en commandant en 2009 au chercheur David Banisar la première étude mondiale comparative des législations de l’alerte, en publiant la même année la première analyse comparative de dix dispositifs européens An Alternative to Silence  (29) et en organisant à Prague

 

(26) Commiting to Effective Whistleblower Protection, OCDE, 2016

(27) Association of Certified Fraud Examiners, 2014, tableau 11.

(28) L’ONG anti-mafia Libera International, à l’origine de la campagne 2014  « Restarting the future », a appelé à une directive européenne pour la défense des lanceurs d’alerte et à la création d’une Agence de l’alerte (anti-corruption). Les parlementaires élus signataires de cette pétition ont formé l’intergroupe Intégrité, Transparence, Anti-Corruption et Crime Organisé (ITCO).

(29) Rapport de P. Omtzigt du 23/06/15 (APCE). Résolutions du Parlement européen du 29/10/15 sur la surveillance électronique de masse, du 25/11/15 sur les rescrits fiscaux, du 16/12/15 sur l’impôt sur les sociétés.

 

le premier colloque international pour leur protection – colloque au cours duquel 11 chapitres et moi-même (au titre de lanceuse d’alerte) élaborent ensemble les 30 Principes directeurs pour une législation de l’alerte. Ces travaux pionniers sur le droit d’alerte contribuent au premier rapport européen sur le sujet du député Pieter Omtzigt de l’APCE, à la Résolution 1729 (2010) et la Recommandation 1916 (2010) de l’APCE. En 2013 TI approfondit ses recherches en publiant un rapport sur les 27 dispositifs européens Whistleblowing in Europe, lequel contribue à la « Recommandation du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe » du 30 avril 2014, – corpus théorique le plus avancé à ce jour, avec la première définition conceptuelle, « menace ou préjudice pour l’intérêt général », corpus qui a inspiré les lois élaborées depuis lors (Irlande, Serbie, France) ou le projet de directive européenne.

 

Parallèlement, Transparency France développe donc le premier plaidoyer et les premiers outils francophones en la matière. Suite à son étude Favoriser le déclenchement d’alerte (2004), qui a contribué au premier rapport gouvernemental sur les chartes éthiques et l’alerte professionnelle, la première étude du dispositif français « l’Alerte éthique ou whistleblowing en France » (2012), publiée en soutien au vote de la loi dite Blandin, juste avant l’affaire Cahuzac, initie des clauses de protection des lanceurs d’alerte dans toutes les lois postérieures (6 de 2013 à 2016), une prise de conscience des parlementaires et du gouvernement, un élargissement et un plaidoyer commun de la plateforme des ONG sous la coordination de TIF. Plaidoyer et coordination qui aboutissent en 2015 à la première proposition de loi co-écrite avec deux ONG (la FSC et Anticor) et trois universitaires (Marie-Angèle Hermitte, Jean-Philippe Foegle et Laure Romanet) et portée par le député Yann Galut, à une étude du Conseil d’État sur notre dispositif (2016), une pétition commune des ONG et le projet gouvernemental d’un statut unique pour les lanceurs d’alerte.

 

Le chapitre II intitulé « De la protection des lanceurs d’alerte » de la « LOI n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique » dite Sapin 2, qui crée un statut unifié du lanceur d’alerte, avec la définition la plus ouverte au monde, est le fruit de ce combat et une rare co-construction de la société civile (18 ONG), du Conseil d’Etat et du Parlement, lequel a remarquablement travaillé en un temps fort court. Et si cette définition ouverte, conceptuelle et non plus énumérative, empruntée au Conseil de l’Europe et proposée par Transparency France, est adoptée au terme de trois lectures de l’Assemblée Nationale, c’est qu’elle est soutenue par la coordination des ONG (au travers d’un communiqué de presse commun, d’une pétition en ligne, d’un outil participatif d’interpellation des parlementaires et d’une ultime conférence de presse à la veille de la lecture définitive) et que parallèlement se tient le procès du lanceur d’alerte Antoine Deltour, sur lequel achopperont toutes les définitions alternatives. Antoine Deltour sera de fait au cœur des débats dans l’hémicycle, pour l’adoption de la définition française – dans la mesure où d’une part les rescrits fiscaux ne sont pas illégaux mais non éthiques et contraires à l’intérêt général, d’autre part toutes les définitions depuis 1978, énumératives (de 5 à 19 signalements protégés), se sont avérées oublier toujours cette zone grise – ces pratiques ou comportements non encore détectés mais profondément  préjudiciables à l’intérêt général, et que la société en viendra à terme à juger illégaux. Le Ministre Sapin décidera ainsi, à l’aune du cas d’Antoine Deltour, de retenir et défendre notre définition contre l’avis de son cabinet.

 

 

III/ Un point sur les enjeux européens et français.

 

« Il fut un temps où les mineurs emmenaient un canari avec eux sous terre. Le gaz était aussi dangereux que difficile à détecter. Les canaris avaient la capacité particulière de donner une alarme précoce. Les lanceurs d’alerte ont longtemps joué un rôle similaire, et comme les canaris qui en mourraient, ont été les martyrs de leur cause. Les temps ont heureusement changé. Considérer que les lanceurs d’alerte exercent un « droit d’alerte », c’est reconnaître à sa juste valeur le rôle qu’ils peuvent jouer, au sein des entreprises comme de la société, dans la prévention de désastres ». (Richard Calland et Guy Dehn, Whistleblowing around the world, 2004).

 

A dater des années 70, au fil de scandales et de crises et sous la pression des sociétés civiles, les législations de l’alerte essaiment ainsi dans le monde, atteignant l’Europe à l’aube des années  2 000, en deux vagues : la première succédant aux drames anglais (5 accidents causant 395 morts) et à la grande loi britannique Public Interest Disclosure Act (PIDA) de 1998, la seconde succédant à la Résolution 1729 du Conseil de l’Europe de 2010, et à nos Principe directeurs pour une législation de l’alerte (2009). Aujourd’hui plus de 60 pays dans le monde sont dotés d’un droit d’alerte, une dizaine au travers d’une grande loi globale, robuste et claire (Royaume Uni, Afrique du Sud, Nouvelle Zélande, Japon, Ghana, Ouganda, Jamaïque, Hongrie, Corée, Irlande, Serbie et France), une cinquantaine au travers de lois sectorielles. Nous avons donc désormais une profondeur de champ suffisante pour analyser l’effectivité de ces législations.

 

Comme le note l’OCDE, « de nombreux exemples passés démontrent que la corruption, la fraude, les mauvais comportements, les atteintes à la santé et la sécurité se trouvent plus fréquemment dans les organisations fermées et enclines au secret». Comme le soulignent les rapports d’Ernst & Young ou de l’Association of Certified Fraud Examiners, 40 % des malversations sont révélées par les lanceurs d’alerte, mais selon les études de TI, une large majorité des salariés se taisent. Plus précisément 75 à 99 % des salariés se taisent dans les pays européens dénués d’une législation spécifique (Alternative to silence, Whistleblower protection in 10 European countries, TI, 2009), de crainte que l’alerte ne soit pas traitée, de peur de représailles ou ne sachant à qui s’adresser (sondage Harris Interactive pour TI France, 2015). Ce pourcentage est réduit à 30% dans des pays dotés d’un droit d’alerte depuis plus de dix ans (22% pour le Royaume Uni).

 

Les enjeux européens

 

Au niveau européen, suite notamment aux affaires Snowden, Swissleaks et Luxleaks, aux Panama Papers, comme sous la pression du procès Deltour, 2015 et 2016 se sont avérées deux années charnières avec les combats de la société civile pour plus de justice fiscale et contre la Directive sur le secret des affaires – qui tend à faire du secret la règle et des libertés une exception, la Résolution 2060 du 23 juin 2015 du Conseil de l’Europe sur la surveillance de  masse et la protection des lanceurs d’alerte devant inclure les personnels des services de sûreté et de renseignement, ou la double demande par le Conseil de l’Europe d’une convention multilatérale contraignante et par le Parlement européen d’une Directive sur la protection globale des lanceurs d’alerte.

 

Dans la lignée des travaux menés depuis 2009 par le Conseil de l’Europe ou Transparency International, ce projet, initié par l’intergroupe parlementaire « Intégrité, Transparence, Lutte contre le Crime organisé », a été repris par le Parlement – avec trois résolutions consécutives fin 2015 prévoyant notamment la création d’un fonds paneuropéen en soutien aux lanceurs d’alerte et la création d’une agence européenne de l’alerte. En conséquence et sous la triple pression de la société civile, des affaires et du Parlement, la Commission européenne vient de publier le 26 janvier 2017 sa feuille de route pour une Directive européenne, avec une étude de faisabilité (fondements légaux, subsidiarité), une consultation en ligne et une étude d’impact inscrits à l’agenda 2017, tandis que le Parlement européen votait massivement ce 14 février 2017 une « Résolution sur le rôle des lanceurs d’alerte dans la protection des intérêts financiers de l’Union européenne » – appelant la Commission européenne à présenter une directive avant la fin de l’année 2017 et demandant  la création d’un organisme européen de recueil des alertes et de soutien aux lanceurs d’alerte. Outre l’évasion fiscale massive, le crime organisé transfrontalier, comme les disparités de protection offertes par les législations nationales aux lanceurs d’alerte qui souhaiteraient faire un signalement notamment financier aux institutions européennes ou de leurs pays, ont accéléré une prise de conscience commune face à l’urgence d’un dispositif protecteur unifié.

 

Il appartient désormais aux Parlements et ONG de veiller à ce que cette directive ne soit pas adoptée a minima mais soit conforme aux meilleurs standards internationaux et aux meilleures législations nationales. Rappelons que la directive européenne sur le secret des affaires, si elle prévoit à l’art.5 une exception pour le droit d’alerte, inverse la charge de la preuve au détriment du lanceur d’alerte, contrairement aux standards internationaux depuis 1989 (Whistleblowing Protection Act, USA). Il leur appartient également de veiller à la création d’un organe européen indépendant doté des ressources idoines.

 

Les enjeux français

 

Ce que la loi dite Sapin 2 du 9 décembre 2016 a introduit :

 

Une unification et une simplification de la législation (en lieu et place de 6 lois sectorielles) avec

  • une définition large (et ce qui est nouveau : hors le contexte de la relation de travail),
  • une irresponsabilité pénale pour les secrets protégés par la loi, hors 3 exceptions: la défense nationale, le secret médical et la relation avocat client ;
  • une procédure de signalement graduée (à 3 paliers), avec des dispositifs d’alerte obligatoires (pour des lanceurs d’alerte internes et externes) dispositifs qui doivent offrir une garantie de confidentialité
  • une Autorité indépendante : le Défenseur des droits, chargé d’orienter les lanceurs d’alerte et de veiller à leurs droits et libertés (mais sans création d’un collège spécifique pour traiter les lanceurs d’alerte)
  • une protection contre toutes représailles et la nullité de toutes les représailles (avec réintégration dans l’emploi)
  • des sanctions civiles et pénales pour divulgation de l’identité ou des faits révélés, pour obstacle « de quelque façon que ce soit » au signalement, et pour procédure abusive en diffamation contre le lanceur d’alerte

 

Si cette loi est une réelle avancée, et une victoire des organisations de la société civile, il est à regretter que les moyens du Défenseur des droits n’aient pas été abondés pour cette nouvelle compétence et qu’un collège spécialisé ne lui ait été adjoint pour traiter les alertes. Que la saisine directe du Défenseur des droits soit autorisée par la loi ordinaire, mais interdite par la loi organique. Que la souplesse des paliers (1/ voie interne, 2/ régulateur, 3/ société civile), affirmée par le législateur dans l’hémicycle, n’ait pas été inscrite dans la loi, contrairement à la législation anglaise. Que plusieurs avancées de la loi dite Blandin du 16 avril 2013 aient été abrogées. Enfin qu’elle détermine un régime général où IRP et syndicats sont dotés d’un droit d’alerte (délégué du personnel, CHSCT) et un régime spécifique parallèle qui les exclut de la procédure de signalement, au risque qu’un lanceur d’alerte utilisant les canaux classiques ne bénéficie d’aucune protection. Lacunes ou incohérences qui devront faire l’objet d’amendements. Enfin Transparency France et Sciences Citoyennes, avec la coordination, œuvrent désormais à la préfiguration d’une Maison des Lanceurs d’Alerte pour l’accompagnement des victimes, sachant que l’avance des frais de procédure ou le soutien financier temporaire au lanceur d’alerte, adoptés par l’Assemblée Nationale le 8 novembre 2016, ont été abrogés le 8 décembre par le Conseil Constitutionnel.

 

IV/ En conclusion, rappelons le choix que l’Europe a fait depuis 25 ans d’un modèle solidaire, fondé sur la prévention en amont et l’indemnisation intégrale du préjudice en aval, différent du cadre américain, élitaire, basé une récompense ciblée du lanceur d’alerte (rémunération au pourcentage des fonds recouvrés par le trésor public). Le caractère désintéressé du lanceur d’alerte (« no personal gain »), qui fait un signalement dans l’intérêt général, est le socle des législations européennes, comme de la jurisprudence de la CEDH. Ce choix de société est aujourd’hui remis en question.


Débat de la troisième table ronde

 

 

 

Jacques GRAINDORGE, membre de Démocraties

 

Je voudrais poser une question aux deux intervenants à propos des obligations faites aux avocats de faire une déclaration de soupçon. Il me semble que, lorsqu’un avocat a connaissance d’une manœuvre frauduleuse cela concerne un de ses clients et donc, déontologiquement, lui est-il permis de dire le mal qu’il pense de son client sur le plan juridique mais aussi sur le plan général ?

 

Bruno DALLES

 

Les avocats sont soumis à l’obligation de déclaration de soupçon mais sur un champ très limité puisque, quand la directive européenne a été transposée, elle prévoyait déjà un grand nombre de conditions, plaçant tout ce qui est relatif à l’exercice des droits de la défense est en dehors du champ de l’obligation de déclaration de soupçon. Une part importante de l’activité de l’avocat est l’exercice des droits à la défense de son client et, évidemment, le dispositif anti-blanchiment n’a pas été prévu pour que les avocats dénoncent leurs clients.

 

En revanche, lorsque l’avocat participe à des rédactions d’actes et fait certains types de consultations juridiques, il est dans le champ de l’obligation de déclaration de soupçon, mais, comme vous l’avez entendu, même quand il est dans le champ, il ne fait quand même pas de déclaration de soupçon puisque le score est nul.

 

On a un dispositif juridique très intéressant comme beaucoup de dispositifs juridiques. Cela permet aux évaluateurs de dire que la législation est conforme à la directive mais la vraie question qu’on doit se poser est l’effectivité de cela. A quoi cela sert-il ? Comme justement cela ne sert pas, on a fait évoluer les choses cette année, depuis le premier janvier. J’ai obtenu, après avoir discuté avec le CNB (Conseil national des barreaux), la Conférence des bâtonniers et le Barreau de Paris qu’on arrive, dans le cadre de la transposition de la quatrième directive anti-blanchiment, à donner à TRACFIN un nouveau pouvoir, consensuel celui-là et accepté par la profession d’avocat, le droit de communication TRACFIN auprès des CARPA, caisses qui gèrent les fonds des avocats, hébergées par un certain nombre d’établissements financiers.

 

A Paris, c’est une banque que connaît bien Daniel Lebègue qui gère les un milliard d’euros qui sont sur les comptes CARPA de Paris. La CARPA peut être aussi un outil d’opacité, puisque, quand le banquier s’interroge, l’avocat invoque le droit de la défense et ne répond pas. Maintenant on pourra avoir des précisions sur l’origine des fonds et je précise que dans quatre-vingt-dix ou quatre-vingt-quinze voire quatre-vingt-dix-huit pour cent des cas, cela ne posera aucun problème puisqu’en général, quand on passe par les comptes CARPA, parce qu’il y a les obligations déontologiques des avocats, parce qu’il y a déjà les contrôles actuels de la CARPA, ce n’est pas par là qu’on fait passer l’argent qu’on veut blanchir sauf quelquefois dans certaines CARPA du sud de la France, mais tout cela, c’était « avant. »

 

Annick WEINER

 

La baisse tendancielle des moyens opérationnels de traitement de la délinquance financière a été signalée ce matin et de nouveau cet après-midi. Or, peu de fonctionnaires sont aussi rentables et permettent un retour sur investissement aussi fort. J’aimerais avoir votre interprétation de cette baisse tendancielle.

La deuxième question concerne l’obligation de déclaration. Que se passe-t-il en cas de défaut de déclaration ?

 

Bruno DALLES

 

D’abord, concernant le défaut de déclaration. On repère un établissement financier ou une banque qui aurait dû nous déclarer parce qu’un autre établissement dans la chaîne financière aura fait une déclaration et nous permettra de voir que cela n’a pas été fait convenablement. On fait chaque année une revue de portefeuille avec l’ACPR (Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution), on produit des documents très détaillés, avec des cas concrets qui aident l’ACPR à faire son programme de contrôle qui induit les sanctions à venir. D’ici l’été, deux grands établissements dont je n’ai pas donné les noms mais il y a « Paris » dans le nom de l’un et « Société » dans le nom de l’autre pourraient peut-être être sanctionnés. Les contrôles sont le fruit de défaillances détectées à l’occasion d’opérations de blanchiment. Pour que cela fonctionne, il faut qu’il y ait un régulateur et que ce régulateur ait des moyens d’investigation.

 

Pour prendre un autre exemple, l’été dernier, la commission des sanctions de l’ACPR a condamné un gros établissement d’assurances dont je ne dirai pas le nom mais il est italien, à cinq millions d’euros d’amende et trente millions d’investissement pour mettre à niveau son dispositif anti-blanchiment. Il se trouve et, cela, ils ne le savent pas encore et, comme c’est enregistré, vous ne le répéterez pas, qu’on a pu détecter que les efforts n’étaient pas à la hauteur de nos espoirs et que donc, la sanction n’a pas été dissuasive. Il n’est donc pas exclu qu’il y ait une nouvelle sanction et que le montant puisse être augmenté et ce, d’autant plus que la transposition de la quatrième directive nous a permis d’augmenter le montant des amendes prévues en matière d’anti-blanchiment. Elles vont même au-delà de ce qui a été évoqué tout à l’heure en matière de lutte contre la corruption.

 

Sur les moyens opérationnels, je ne fais de procès d’intention à personne parce que je connais bien les décideurs des différents ministères. Je ne dirais pas qu’il y ait eu une volonté de ne pas faire mais que ce sont les effets secondaires de choix stratégiques dont on n’a pas mesuré les conséquences. Quand on a fait la réforme des corps et carrières de la Police nationale, on a réduit le nombre de commissaires et le nombre d’officiers et on n’a recruté que des gardiens de la paix. Je n’ai rien contre les gardiens de la paix mais un gardien de la paix est fait pour faire de la police de maintien de l’ordre, de la police anti-criminalité avec quelquefois des contrôles d’identité « subtils » mais la police d’investigation implique une connaissance précise des mécanismes.

 

Quand on analyse les flux financiers, on s’aperçoit qu’un même montage financier peut être complètement légal, peut être de l’optimisation, de la fraude ou du blanchiment de la criminalité organisée. Sur la base d’un signalement de TRACFIN, des gens qui n’ont pas été formés n’ont pas le niveau de formation initiale et continue, ne sont pas en capacité de faire la différence. Pour des raisons budgétaires, on a fait un certain nombre de réformes qui auraient dû épargner la police judiciaire au sens de la fonction de police judiciaire. Ces réformes étaient peut-être des réformes intéressantes sur le plan des finances publiques mais elles ne le sont pas sur le plan de l’efficacité.

 

Quand on a créé, en 2014, le PNF, on a fait une étude d’impact et on se retrouve aujourd’hui avec des effectifs qui ne sont pas au niveau de ce qu’avait prévu l’étude d’impact, pour une fois qu’il y en avait eu une. Le dernier rapport parlementaire le dit noir sur blanc.

On crée un nouvel office de lutte contre la criminalité financière mais, en réalité, ce n’est pas un office nouveau. On avait déjà une structure qui s’appelait la Direction nationale des investigations financières avec cinquante personnes pour toute la France. On la transforme en office, en lui ajoutant vingt personnes, ce qui fait soixante-dix en promettant qu’il y en aurait bientôt vingt de plus sauf que le chef de cet office qui traite beaucoup de signalements de TRACFIN doit fonctionner en permanence avec un déficit en personnel de dix à quinze pour cent.

 

Il faut, à un moment donné, faire des choix de gestion en conformité avec les choix de politique publique et le choix de lutter contre la délinquance financière par des moyens de police judiciaire adaptés n’a jamais vraiment été fait.

 

Catherine GASSIER WEILL, membre d’ANTICOR

 

Vous avez parlé de niveau de gravité. En matière de travail dissimulé, les donneurs d’ordre sous-traitent souvent avec des PME. Est-ce qu’elles entrent dans le champ des investigations ?

 

Bruno DALLES

 

J’ai parlé de niveau de gravité uniquement en matière de fraude fiscale. J’ai dit que, pour le blanchiment de fraude fiscale, il y a un décret qui définit des critères de gravité, notamment l’existence de sociétés off-shore ou de montages complexes sans justification. Tout cela ne joue pas pour la fraude sociale qui n’est pas de la fraude fiscale. Donc, pour tout le travail qu’on fait en matière de lutte contre le travail dissimulé, ces indices n’entrent pas en jeu. Ces indices de gravité ont été définis parce qu’à l’origine, quand le dispositif anti-blanchiment a été construit, la position politique mondiale était de dire qu’on allait lutter contre l’argent sale et la fraude fiscale était considérée comme du « gris » pas du sale.

 

Le ministre de l’époque, Pierre Bérégovoy, disait même qu’il y aurait « une muraille de Chine entre la lutte contre le blanchiment et la fraude fiscale. » Je rappelle qu’on obligeait les banquiers à dénoncer leurs clients, de faire des déclarations de soupçon et donc, quand, en 2009, dans le cadre d’une harmonisation européenne, on ajoute la fraude fiscale dans la détection du système anti-blanchiment, on ne met que la fraude fiscale grave mais, je rassure tout le monde, il y a plein d’autres outils pour détecter la fraude fiscale de basse intensité. Nous on reste sur la grosse intensité, encore que, quelquefois, quand un compte déclaré à l’étranger ne fait pas l’objet d’une régularisation alors qu’une régularisation est en cours, cela peut concerner de petits comme de très gros montants.

 

Nicole Marie MEYER

 

Nous allons publier, vraisemblablement en septembre, un « benchmark » sur les dispositifs d’alerte existant dans le monde et en Europe avec les meilleures pratiques. Je connais un certain nombre de portails, notamment pour la criminalité « en col blanc. » Le gouvernement autrichien en a ouvert un en 2012 avec une possibilité d’anonymat, de confidentialité. D’autres pays ont mis des portails en ligne mais je ne connais pas ce dispositif.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Quatrième Table Ronde

 Perspectives d’avenir

 

Jacques Bergeret,

modérateur

 

 

 

Nous allons écouter l’intervention de Sébastien Denaja, député PS de l’Hérault, qui a été rapporteur de la Loi du 9 décembre 2016, loi importante de cinquante-neuf pages dite loi « Sapin 2. » On a parlé de la loi « Sapin1 », maintenant c’est la loi « Sapin 2 », peut-être y en aura-t-il une troisième. La loi « Sapin 2 » prévoit notamment la création de l’Agence anti-corruption et diverses autres dispositions. En quoi cette agence est-elle un levier qui va jouer dans les perspectives d’avenir. Vous avez la parole Monsieur Denaja.

 

 

 

 

 

 

La loi « Sapin II »,

une loi de progrès

 

 

Sébastien DENAJA

député de l’Hérault,

rapporteur de la loi « Sapin II » à l’Assemblée nationale

 

 

 

Merci à tous ceux qui ont organisé cette manifestation. Je suis très heureux d’y participer dans cette salle qui m’est familière depuis cinq ans puisqu’elle est, de tradition, la salle du groupe majoritaire. C’est la raison pour laquelle elle est surmontée de ce tableau qui représente Jaurès interpellant Clémenceau.

 

C’est dans cette salle qu’a été élaborée en partie et discutée la loi « Sapin 2. » dont on m’a chargé de vous parler, de vous en exposer la genèse, Les principaux apports et les motifs d’incertitude et d’inquiétude concernant son avenir. Ce texte a été voté très récemment, en décembre, et sera donc soumis aux vicissitudes et aux aléas de la vie politique, notamment en ce qui concerne les moyens qui seront donnés ou pas à certaines des créations réalisées par ce texte.

 

Je suis heureux de me retrouver sur cette tribune avec Eric Alt d’ANTICOR car ce texte a beaucoup été co-construit non seulement entre le Parlement et le Gouvernement mais aussi avec des organisations non gouvernementales, notamment « Transparency International. » Je vous remercie, Madame Scialom, pour ce que vous avez dit de ce texte. Cela nous touche beaucoup. Je n’ai encore lu que la synthèse de votre étude mais j’ai pu constater la similitude de nos opinions sur beaucoup de points.

 

D’abord quelques mots sur l’élaboration de ce texte qui doit beaucoup à la volonté de François Hollande. Lors d’un tête-à-tête avec le président de la République en avril 2015, je l’avais convaincu, je crois, de la nécessité d’aller jusqu’au bout sur ces sujets. Nous avions déjà entrepris une action sur l’évasion et la fraude fiscale concrétisée par les lois de 2013 qui avaient créé la Haute autorité de transparence de la vie publique et le Parquet national financier. Il se trouve, par le hasard du calendrier, que Michel Sapin est entré après moi dans le bureau du président de la République et c’est à ce moment-là qu’est né ce texte. Le président a été convaincu effectivement de la nécessité d’aller jusqu’au bout de son propre engagement, notamment de celui pris au Bourget.

 

Il s’agit bien de cela sur le plan politique. Je m’exprime ici plus en tant que député que juriste, ce que je suis par ailleurs dans la vie civile. L’objectif est bien cet engagement annoncé dans une formule tellement célèbre qu’on n’a même plus à la prononcer : « mon adversaire c’est la finance. » Pour combattre cet adversaire, cette finance dévoyée, cet argent sale qui corrompt, on crée la Haute autorité de transparence de la vie publique, le Parquet national financier, l’Agence française anti-corruption et on rapatrie dans les caisses du Trésor français douze milliards d’euros de fraude fiscale, six milliards l’année précédente.

 

Au-delà de cet objectif, ce qui était en cause plus profondément, c’était la restauration de la confiance entre les citoyens et le système politique et économique, la confrontation à la question démocratique. Le club « Démocraties » a toutes raisons de donner sa place à quelques mots sur ce texte dont l’objectif était vraiment de s’attaquer à l’argent et ses dérives, et non plus seulement aux dérives dans le monde politique, que le texte de 2013 a traité par la création de la Haute autorité de transparence de la vie publique. Le vrai nom de la loi « Sapin 2 » est « Loi pour la transparence, la lutte contre la corruption portant diverses dispositions sur le plan économique relatives à la modernisation économique. » Ce texte doit beaucoup à Michel Sapin et, si cette loi est appelée « loi Sapin 2 » c’est en évocation de la loi « Sapin 1 » de 1993 qui portait déjà quasiment le même nom « Loi sur la transparence et la lutte contre la corruption. »

 

Pour ce texte, le gouvernement a laissé une large place au travail parlementaire et à la co-construction avec les ONG. Toutes les ONG qui ont travaillé sur ce texte, avec nous, savent qu’il ne s’agit pas seulement de communication mais qu’il y a vraiment eu des interactions extrêmement fortes entre le Parlement et les organisations non gouvernementales, notamment concernant les lanceurs d’alerte.

 

Les organisateurs du colloque ont qualifié eux-mêmes ce texte de loi de progrès. Je crois que les progrès, au moins sur le plan formel, sont réels.

 

1 – Un premier élément est la création de l’Agence française anticorruption qui vient se substituer pour l’essentiel à un service existant, le SCPC, Service Central de Prévention de la Corruption, créé par la loi « Sapin 1.»

 

Ce service, comme son nom l’indique, était chargé de prévenir les faits de corruption mais avait été réduit à la portion congrue lors du mandat précédent, puisqu’en 2012 le SCPC comportait 4,75 équivalents temps plein. Moins de cinq personnes s’occupaient de prévenir la corruption dans la cinquième puissance mondiale. Des services à peu près équivalents existent chez nos voisins, par exemple chez nos amis italiens que pourtant on brocarde souvent allégrement. L’agence italienne de lutte contre la corruption est constituée de trois cent cinquante agents. Sur ce plan nous sommes donc plus latins que les Italiens eux-mêmes.

 

Il fallait donc renforcer ce dispositif, d’où l’idée de donner une nouvelle ossature à l’organisme chargé de prévenir la corruption en France. Au-delà même de la création de cette Agence française anti-corruption ce qui va compter le plus ce sont les moyens dont elle sera véritablement dotée. Le gouvernement s’est engagé devant le Parlement à la doter, au départ, de soixante-dix agents ce qui serait quand même nettement plus conséquent qu’aujourd’hui, même si on n’était pas resté au chiffre de 2012, une quinzaine d’agents travaillant au SCPC, ce qui le condamnait à ne faire qu’un rapport et quelques interventions dans des colloques internationaux chaque année. Les rapports étaient tout à fait satisfaisants mais n’étaient que théoriques et ne reposaient sur aucun contrôle matériel et concret.

 

J’ai proposé, dans un amendement qui a été retenu, de donner à cette agence le nom « d’Agence française anticorruption » pour que les termes soient un peu forts, qu’on comprenne tout de suite de quoi il s’agit, parce que je me méfie toujours de ces nouveaux services, nouveaux organismes, nouvelles autorités que l’on dépèce assez facilement ensuite ou qu’on ne dote d’aucun moyen et qu’on fait disparaître, tout aussi facilement, au gré des alternances politiques. Je pense qu’en termes de communication le terme est suffisamment fort pour qu’on ne puisse pas, lors de la prochaine mandature, supprimer cette agence aussi facilement que cela. D’ailleurs, dans des colloques internationaux, on parle déjà de la FAA (French Anticorruption Agency) ce qui prouve qu’elle inspire déjà des Australiens ou d’autres nations.

 

2- Sur le deuxième point, la protection des lanceurs d’alerte, pour laisser la place à la co-construction, le projet de loi initial du gouvernement ne comportait de dispositions que pour les lanceurs d’alerte dans le secteur financier.

 

Cela manquait parce qu’il existait, en France, des systèmes de lancement d’alerte, par exemple, dans le domaine environnemental, dans le domaine sanitaire mais pas dans le secteur financier. C’est d’abord à ce domaine qu’on pense lorsqu’on parle aujourd’hui, de lanceurs d’alerte quand on évoque Antoine Deltour ou Stéphanie Gibaud mais l’alerte éthique ne concerne pas que le secteur financier. Elle concerne aussi le domaine sanitaire, l’affaire du Médiator par exemple, où l’on peut penser que l’emploi des termes de lanceur d’alerte est justifié. Le gouvernement et Michel Sapin le premier, a été d’accord avec nous, députés de la majorité et rapporteur du texte, pour qu’on se saisisse de cette occasion pour créer un statut général des lanceurs d’alerte qui s’applique entre autres mais pas uniquement au secteur financier. C’est ce que nous avons fait en interaction avec les ONG, en s’appuyant sur le rapport du Conseil d’État demandé par le premier ministre mais rendu après la délibération sur le projet de loi en Conseil des ministres.

 

J’ai proposé aux trois administrateurs qui ont travaillé avec moi sur ce texte de convertir l’ensemble des propositions du Conseil d’État en amendements pour créer une définition la plus large possible. Il nous a bien fallu les deux lectures pour l’affiner, car pour prendre en compte des cas comme celui d’Antoine Deltour, il faut vraiment faire œuvre de précision, et doter la France d’une définition générale de ce qu’étaient les lanceurs d’alerte en embrassant l’ensemble des cas auxquels on pouvait penser, notamment ceux où la loi est respectée, l’optimisation fiscale par exemple, mais où un préjudice grave pour l’intérêt général existe, un préjudice pour les finances publiques dans le cas de l’optimisation fiscale . Aujourd’hui la définition posée embrasse l’ensemble des situations auxquelles on peut penser. Le cas d’Antoine Deltour est beaucoup revenu dans nos débats parce que nous pensions l’avoir inclus dans la définition que nous avions posée au début et ce n’était pas le cas. La première étape a donc consisté à poser une définition générale saluée par des ONG comme une des plus abouties en Europe et donc dans le monde. Je ne crois pas que dans le continent asiatique et même américain on soit très avancé sur ce sujet.

 

Sur la question de l’alerte éthique, on n’a pas simplement voulu définir mais surtout s’intéresser, comme nous y invitait le Conseil d’État, au traitement de l’alerte parce que ce qui est important pour nous, citoyens, c’est non seulement de savoir qu’un de nos concitoyens particulièrement vertueux est protégé mais surtout que soit traitée l’alerte et mis fin à ce préjudice ou à ce risque grave pour l’intérêt général. On s’est donc focalisé sur le traitement de l’alerte elle-même en prévoyant plusieurs canaux.

 

On peut signaler l’alerte d’abord en interne, dans son entreprise, qu’elle soit publique ou privée, dans l’organisme dans lequel on se situe. Comme nous y invitait le Conseil d’État, cela peut se faire auprès du supérieur hiérarchique ou de l’organisme déontologique créé au sein de telle ou telle instance car on n’a pas souhaité délégitimer a priori le supérieur hiérarchique qui n’est pas nécessairement pris dans le système de corruption dénoncé. Il y a évidemment des cas où la hiérarchie peut être soupçonnée, on a donc prévu la possibilité de passer par un canal externe, d’en référer aux ordres professionnels, à une autorité judiciaire ou administrative ou, pour répondre au souci de « Transparency », de saisir directement même le Défenseur des droits. Nous avons conçu les canaux d’alerte de manière souple, ils sont de ce fait essentiellement indicatifs. On va d’abord normalement devant son supérieur hiérarchique parce que ce n’est pas nécessairement un corrompu, ensuite, si on a quelque soupçon ou s’il y a une urgence, on peut s’adresser à une autorité judiciaire ou à un autre canal externe et, s’il y a vraiment péril grave et imminent, on va directement rendre public les choses.

 

Ce sur quoi on s’est focalisé ensuite, c’est de savoir qui allait protéger ces lanceurs d’alerte. Nous avons eu tout un débat et très vite, grâce aux ONG, grâce aux auditions réalisées, on a bien compris, qu’il fallait un organisme indépendant pour protéger les lanceurs d’alerte de l’ensemble des influences auxquelles ils pourraient être soumis. Deux choix étaient possibles. Soit on créait une nouvelle autorité indépendante, soit on essayait de trouver, dans la galaxie des autorités indépendantes existantes, celle qui pouvait paraître la plus qualifiée. Il ressortait du rapport du Conseil d’État et des préconisations d’un certain nombre d’ONG qu’on pouvait s’orienter vers le Défenseur des droits mais ce n’était pas du tout le choix du gouvernement au départ. Nous avons donc mené à ce sujet une petite guérilla interne avec le gouvernement qui s’est soldée positivement puisque nous avons obtenu gain de cause. Le groupe majoritaire, avec le soutien de son président, a déposé une proposition de loi organique pour que le Défenseur des droits soit reconnu comme l’institution protectrice des lanceurs d’alerte. Il fallait pour cela une loi organique parce que le Défenseur des droits est une institution créée par la Constitution.

 

L’aval du gouvernement était nécessaire pour que soit déclarée l’urgence du texte et qu’on puisse en débattre en même temps que du projet de loi. Tout cela n’allait pas forcément de soi et les parlementaires ont beaucoup œuvré, y compris contre les réticences du Défenseur des droits lui-même. Dans ce texte, nous avons aussi prévu des mécanismes de protection concrets, de réintégration auprès des Prudhommes ou de la justice administrative parce que les lanceurs ou lanceuses d’alerte font l’objet de mesures de rétorsion. Dans le cas d’UBS, nous avons passé avec Stéphanie Gibaud deux heures d’entretien desquels nous sommes sortis dévastés par l’ampleur des dégâts humains infligés à ces personnes lorsqu’elles s’affrontent à un monstre de la finance internationale qui les brise.

 

On a essayé de créer des mécanismes juridiques opératoires qui permettent, en référé, d’aller assez vite pour mettre fin à un certain nombre de mesures discriminatoires. Le Défenseur des droits était aussi chargé d’apporter un soutien matériel et financier pour éventuellement prendre en charge les frais d’avocat engendrés par ces procédures mais le conseil constitutionnel a censuré cette disposition. Je pense que cette disposition a fait l’objet d’un lobbying institutionnel que l’on peut aisément deviner. En tout cas, au cours des auditions, le Défenseur des droits et le secrétaire général de cette institution ont fait savoir, à plusieurs occasions, qu’ils étaient opposés à cette disposition. Nous pensons que le dispositif mis en place pour les lanceurs d’alerte est quand même opérant. Il faudra ensuite en faire l’évaluation.

 

3 – Le troisième point concerne l’encadrement du lobbying. Ce texte va opérer, même s’il ne s’agit encore que des premiers pas, un changement culturel profond en France. Un répertoire commun aux Assemblées parlementaires, Assemblée nationale et Sénat, et au Gouvernement va être créé pour assurer la transparence des relations nouées entre les lobbies, les représentants d’intérêts d’une part, et les parlementaires mais aussi les instances gouvernementales d’autre part. Cela va assez loin puisque cela concerne les membres des cabinets, la haute administration et les collaborateurs de la présidence de la République.

 

C’est la première fois qu’en France on va lever le voile sur ces relations entre représentants d’intérêts privés notamment mais pas seulement, parlementaires et instances gouvernementales. Nous avons dû faire face sur cette question à une grande résistance de la droite sénatoriale. C’est d’ailleurs sur ce point que la commission paritaire mixte a échoué parce que les sénateurs ne voulaient pas entendre parler d’un répertoire commun aux deux assemblées souhaitant garder un répertoire spécifique au Sénat qui ne serait évidemment pas allé aussi loin que celui que nous avons prévu, placé sous le contrôle entier de la Haute autorité de transparence de la vie publique.

 

Sur la question de l’argent et de ses dérives, le débat parlementaire est parfois percuté par l’actualité. Au moment même où je faisais mes auditions, avant que le texte n’arrive en séance, le cas de Carlos Ghosn et de son augmentation de rémunération refusée par l’assemblée générale des actionnaires, refus sur lequel le conseil d’administration est passé outre, faisait la une à la télévision et dans les journaux. Le président de la République lui-même a souhaité que la majorité s’autorise à agir sur ce sujet. C’est ce que nous avons fait. J’ai pris l’initiative de proposer un amendement, voté par mes collègues, qui stipule, ce qui existe déjà dans d’autres pays, que c’est l’assemblée générale des actionnaires et non le conseil d’administration qui décide de la rémunération des patrons.

 

C’est un changement assez important et on a vu à ce moment-là une montée de boucliers du MEDEF de l’AFEP mais ce n’est pas non plus très révolutionnaire parce que cela revient finalement à accepter que les propriétaires de l’entreprise choisissent le montant ou l’augmentation de la rémunération du patron. Sur ce point également le Sénat était en désaccord avec l’Assemblée nationale parce que le Sénat voulait que l’assemblée générale des actionnaires ne se prononce que sur une politique de rémunération pluriannuelle.

 

L’Assemblée nationale a maintenu sa position et l’assemblée générale des actionnaires se prononcera sur tous les éléments de la rémunération, part fixe comme part variable et elle le fera chaque année et pour chaque dirigeant. Cela va quand même assez loin et on comprend les résistances qu’il y a pu y avoir en la matière même si, en pratique, il faut bien l’avouer, dans quatre-vingt-dix pour cent des cas, l’assemblée générale des actionnaires suit les préconisations du conseil d’administration. Beaucoup, à gauche, auraient souhaité qu’on aille plus loin, vers un encadrement des rémunérations des grands patrons, comme nous l’avons fait, dès 2012, pour les entreprises publiques. Il ne peut pas y avoir aujourd’hui, dans une entreprise publique, un écart de plus de un à vingt entre la base de la pyramide des salaires et le haut, si bien qu’un patron d’entreprise publique en France gagne quatre cent cinquante mille euros par an au maximum, alors que cette rémunération pourrait être de plusieurs millions d’euros. Nous ne pensons pas que cela soit puisse être mis en place pour une entreprise privée parce qu’on se heurterait à une jurisprudence du Conseil constitutionnel déjà assez connue en la matière.

 

4 – Enfin, nous avons tenté de légiférer sur ce qu’on appelle « le reporting public » pays par pays, c’est-à-dire la transparence faite sur les activités de nos multinationales à l’étranger, partout dans le monde. Nous avons mis au point un dispositif très sophistiqué pour passer les fourches caudines du Conseil constitutionnel et nous avons échoué puisque le Conseil constitutionnel l’a censuré alors même que beaucoup d’ONG nous disaient que ce dispositif était tellement édulcoré qu’il ne servait à rien.

 

J’entends ressurgir cette proposition dans le débat public, y compris ce matin de la bouche même d’un candidat à l’élection présidentielle. Il faudra quand même avoir une réflexion très approfondie et très serrée sur le sujet parce que c’est la Constitution française, et pas dans ses éléments les plus friables, puisqu’il s’agit de la Déclaration des Droits de l’homme et du Citoyen de 1789, qui sert de fondement à la censure du Conseil.

 

Je pense que ce texte fait faire des pas considérables à notre arsenal juridique mais le Droit ne sert que si l’on s’en sert vraiment et si l’on se donne les moyens de son application. J’ai des inquiétudes, sur l’Agence française anti-corruption. La future majorité, le futur gouvernement, lui donneront-ils les moyens minimum pour fonctionner, au moins ceux sur lesquels s’est engagé le gouvernement actuel avec au moins soixante-dix agents ? Sur le Parquet national financier, je rejoins ce qui a été dit par ma collègue Sandrine Mazetier dans son rapport parce qu’effectivement, aujourd’hui, le Parquet national financier n’a pas les moyens suffisants pour fonctionner. Sur une quinzaine de magistrats cinq sont dédiés aux « Panama papers », le plus grand scandale financier du vingt-et-unième siècle. Il n’en reste qu’une dizaine pour traiter les autres affaires. Les inquiétudes viennent du fait qu’au moins deux des principaux candidats à l’élection présidentielle ne cessent de tirer à « boulets rouges » sur cette institution nouvelle déjà contestée aussi par l’appareil judiciaire français, on aime peu les nouveaux venus dans le système juridictionnel français. Nous avons tenté de renforcer les compétences du Parquet national financier et, là aussi on s’est heurté à la censure du Conseil constitutionnel.

 

Plus que jamais, compte tenu de ce qu’on voit de l’évolution actuelle du débat public, notamment sur ces instruments de lutte contre la corruption, de garantie de la transparence d’un certain nombre d’éléments de la vie publique et économique française, la vigilance citoyenne s’impose.

 

 

 

 

 

 

 

 

Jacques Bergeret

 

Je passe tout de suite la parole à Éric Alt qui est magistrat, vice-président d’ANTICOR, association créée en 2002 par notamment l’ex-juge Éric Halphen, bien connu. L’objet d’ANTICOR est d’instiller les questions éthiques dans le débat public. Les questions éthiques ont été évoquées un peu ce matin. Vous avez fait allusion, tout à l’heure, Monsieur Denaja, à l’alerte éthique. Monsieur Éric Alt, vous avez la parole

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ANTICOR

 

 

Eric HALT

 

magistrat, vice-président d’Anti Cor

 

 

 

 

La corruption et la fraude représentent un considérable transfert de richesses. Selon la Commission européenne, la corruption coûte 120 milliards d’euros par an et la fraude et l’évasion fiscales 1000 milliards d’euros par an pour l’ensemble des pays de l’Union.

 

600 milliards appartenant à des personnes ou à des entreprises françaises, seraient stérilisés dans des paradis fiscaux. Entre 60 et 80 milliards d’euros échapperaient chaque année à l’impôt dans notre pays (il faut comparer ce chiffre à l’impôt sur le revenu, qui devrait rapporter 78 milliards d’euros en 2017). Un slogan de « Nuit debout » résume bien la situation : « la crise à un nom : évasion fiscale! »

 

Enfin, corruption et fraude ont des effets économiques multiplicateurs. Aux États-Unis, la crise des subprimes est la conséquence d’une fraude gigantesque au crédit hypothécaire. Au départ de la crise grecque, on trouve un maquillage, qui résulte principalement de la levée de fonds hors bilan par le biais d’instruments financiers mis au point par la banque Goldman Sachs.

 

Pour y remédier, l’enjeu est développer une culture de la transparence, une culture de la responsabilité et une culture de la légalité.

 

 

 

  1. Une culture de transparence

 

La transparence doit être la règle, et le secret l’exception. La transparence est une vertu démocratique. C’est un moyen d’instaurer de l’éthique dans la vie publique. La transparence est, alors, constitutive du droit. La déclaration des droits de l’homme de 1789 prévoit ainsi le droit pour la société de demander compte à tout agent public de son administration, le droit pour les citoyens de constater la nécessité de la contribution publique .

 

            Faire sauter le « verrou de Bercy ».

 

Aujourd’hui, seul le ministère en charge du budget peut décider de saisir la justice des dossiers de fraude fiscale.

 

Il transmet environ 1000 dossiers par an aux parquets. Il est paradoxal d’avoir créé un parquet financier avec une compétence fiscale sans donner au procureur la compétence pour mettre en œuvre l’action publique en ce domaine.

 

Il est encore plus paradoxal de reconnaître l’infraction de fraude fiscale en bande organisée, et de conserver un pouvoir qui permettrait au ministre en charge du budget de négocier avec de tels interlocuteurs.

 

La Cour des comptes, dans un référé du 10 octobre 2013, estimait aussi nécessaire d’ouvrir aux parquets le droit de poursuivre, sans dépôt de plainte préalable par l’administration fiscale, certaines fraudes complexes, afin de traiter un plus grand nombre de dossiers, d’intervenir plus rapidement et de mieux assurer le recouvrement des sommes dues.

 

            Dépolitiser le secret défense

 

La déclassification résulte aujourd’hui entièrement d’une décision politique, non soumise à contrôle. Quand l’autorité judiciaire estime qu’une pièce classifiée est nécessaire à l’avancement d’une enquête, elle doit saisir le ministre compétent. Celui-ci saisit la Commission consultative du secret de défense nationale (CCSDN), puis prend sa décision. L’avis étant consultatif, le ministre a toute latitude pour refuser, d’autant plus que sa décision n’a pas à être motivée.

 

La situation de la France est singulière. Elle se distingue, par son opacité, de ses principaux voisins européens, comme le montrait déjà en 1998 une étude de législation comparée du Sénat (rapport n°35, 1er février 1998).

 

Au Royaume-Uni, les juges reconnaissent à l’administration un large privilège de rétention des informations, mais ils en contrôlent l’utilisation. Depuis 1968, la jurisprudence considère que les ministres ne sont pas les seuls juges de l’intérêt public, et qu’il appartient au tribunal d’arbitrer entre l’intérêt public allégué par le ministre et celui de la justice. Si la diffusion de l’information n’est pas de nature à occasionner un dommage substantiel, l’intérêt de la justice doit l’emporter.

 

En Allemagne, l’exécutif peut aussi refuser la production de documents dont la publicité pourrait porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, par un certificat d’immunité au nom de l’intérêt public. Mais cette décision peut être contestée devant les juridictions administratives ou pénales. Le tribunal contrôle la décision de refus de communiquer les informations classifiées et, s’il juge ce refus infondé, requiert la communication de ces documents.

 

En Italie, le Président du conseil des ministres détermine si le secret défense peut être invoqué pour refuser à un juge la transmission d’une information classée secret d’État ou pour laisser un juge pénétrer dans un lieu couvert par le secret d’État. Toutefois, si le juge souhaite disposer de documents pour lesquels le secret d’État lui est opposé et s’il veut contester ce refus de transmission, le conflit est tranché par la Cour constitutionnelle, qui ne peut se voir opposer le secret.

 

En Espagne, la Cour suprême, depuis 1997, contrôle le refus du Conseil des ministres de déclassifier des documents au cours d’une procédure judiciaire. Elle a affirmé à cette occasion la supériorité du principe de garantie effective des droits par la justice, accordé à tout citoyen par la Constitution, sur le principe de la sécurité de l’État.

 

 

            Cantonner le secret des affaires

 

Anticor s’est engagée aux cotés de nombreuses autres organisations contre la directive sur le secret des affaires,.

 

La directive sur le secret des affaires fait du secret la règle et de la transparence l’exception. Le secret d’affaires est défini de manière très large.

 

Certes, des exceptions sont prévues. Mais faut démontrer au cas par cas que la divulgation d’information est légitime. Journalistes et lanceurs d’alerte seront donc toujours défendeurs et ce n’est pas une position confortable.

 

            Développer l’accès à l’information

 

La diffusion en ligne et en source ouverte de l’information publique devrait être la règle et tout mettre en œuvre pour faire du numérique un outil de démocratie augmentée. Il est à cet égard regrettable que le gouvernement n’ait pas mis en place un environnement donnant un minimum de crédibilité et de légitimité à l’initiative d’un partenariat pour un gouvernement ouvert, ce qui conduit les associations à décliner l’invitation en décembre 2016.

 

La Commission d’accès aux documents administratifs définit un équilibre entre le droit d’obtenir une information et la nécessité de préserver certains secrets. Mais l’État est souvent réticent pour appliquer loyalement les décisions de la CADA : un adhérent d’Anticor est actuellement devant la cour administrative d’appel pour obtenir la communication des contrats de concessions d’autoroute. La possibilité de saisir le tribunal administratif, la cour administrative d’appel, le Conseil d’État, ralentissent d’autant l’obtention de l’information.

 

 

  1. Une culture de la responsabilité

 

Les mandataires élus doivent rendre à leurs mandants, et donc les élus aux citoyens.

La transparence ne peut constituer à elle seule une réponse satisfaisante. Elle est un moyen pour l’opinion d’être informée. La transparence de la réserve parlementaire n’a pas mis fin aux mauvaises pratiques dans l’allocation des fonds. La transparence est un commencement. Elle n’est pertinente que si elle est complétée par une obligation de rendre des comptes et un contrôle appropriés.

 

            Le contrôle de la décision administrative locale

 

Le rapport d’information du Sénat, publié le 25 janvier 2012 (n°300) constatait que le contrôle de légalité était devenu une passoire à géométrie variable : la situation et les perspectives d’évolution de ces contrôles suscitent souvent, pessimisme, découragement, voire désarroi.

 

Élus et fonctionnaires territoriaux contestent l’effectivité, l’efficacité, l’utilité d’un contrôle de légalité en déliquescence qui, pour nombre d’entre eux, représente au mieux une fiction, au pire une contrainte : la portée de l’examen de la gestion n’est pas à la hauteur ni des enjeux.

 

S’agissant des marchés publics, la valeur des appels d’offres publiés au Journal officiel en pourcentage des dépenses totales en travaux, biens et services publics s’élevait 18,5% du PIB de la France en 2011 soit 380 milliards d’euros.

 

Le rapport 2014 du Service central de prévention de la corruption décrit le droit des marchés publics comme mouvant et facilement contourné: l’acheteur public dispose de nombreuses possibilités de détourner les règles pour avantager certaines entreprises à des fins d’enrichissement personnel, ou pour soutenir des proches, ou encore pour financer l’action politique.

 

La question d’une rénovation profonde du contrôle de légalité est aujourd’hui posée.

 

            Rendre des comptes en matière budgétaire et financière

 

Juridiction administrative liée à la Cour des comptes, mais distincte et indépendante de celle-ci, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) sanctionne, par le prononcé d’amendes, la violation, par les gestionnaires, des règles régissant les finances de l’État, des diverses collectivités publiques et des organismes publics et privés financés sur fonds publics. Elle a rendu en moyenne trois arrêts par an depuis sa création. L’irresponsabilité des ministres et des élus a donné lieu à des abus, qui devraient relever de la compétence de cette juridiction..

 

La possibilité d’infliger des sanctions dans ce cadre constituerait une voie médiane entre l’absence de sanction, peu acceptable en cas de fautes de gestion ou d’irrégularités graves, et la sanction pénale qui doit être réservée à la répression des comportements les plus graves. Ces propositions sont développées dans le rapport pour Renouer la confiance publique.

 

 

            Rendre des comptes en matière de financement de la vie politique

 

Il ne saurait y avoir d’exemplarité du personnel politique sans transparence et contrôle des financements politiques. Malgré une importante série de textes adoptés depuis 1988, l’objectif d’une réduction du poids de l’argent dans la vie politique et de lutte contre les dérives qui en résultent doit encore être poursuivi.

 

Au regard de la situation actuelle, la législation doit être renforcée :

 

  • en sanctionnant les abus liés aux micro partis. 460 formations politiques ont déposé des comptes pour l’exercice comptable 2015.
  • en définissant le périmètre d’activité et de consolidation des comptes des partis,
  • en renforçant les pouvoirs de l’autorité en charge du contrôle des comptes de campagne et de financement de la vie politique. Aujourd’hui, la Commission ne dispose pas des pièces comptables des partis et ne peut exercer de contrôle concret par des investigations.
  • en permettant un contrôle simultané des comptes d’un parti et de la campagne des candidats de ce parti.
  • en permettant aux citoyens d’exercer leur vigilance sur le financement des campagnes et des partis politiques, en assurant une publication plus détaillée des comptes de campagne et des partis politiques, en consacrant le droit à la consultation des documents reçus ou émis par la Commission.
  • en confiant à la Cour des comptes la certification des comptes des formations politiques bénéficiant de financements publics.

 

Les recommandations du rapport de l’Assemblée nationale présidé par M. Colas constituent une base minimale de propositions qu’il serait regrettable de ne pas valoriser.

 

Il faut y ajouter un sujet d’actualité, le contrôle des dépenses des parlementaires…

 

 

  1. Une culture de la légalité

 

La loi ne peut être respectée que si elle est légitime, si les conditions de son adoption traduisent une forme de volonté générale. La question de la délégation et de la représentation pose question -notamment depuis l’adoption du traité constitutionnelle après le référendum de 2005. Il en va de même des décisions publiques :  les mécanismes mis en place depuis les années 1980 sont obsolètes.

 

Enfin, la loi doit être égale pour tous.

 

            Un pouvoir citoyen

 

Il faut rendre son effectivité à l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme: la Loi est l’expression de la volonté générale. Tous les Citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs Représentants, à sa formation.

 

La Constitution de 1958 rappelle que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par voie de référendum. Le référendum d’initiative citoyenne existe dans de nombreux Etats américains, notamment en Californie ainsi qu’en Suisse. En Italie, des lois peuvent être abrogées par un référendum d’initiative populaire -cela a notamment été le cas de la loi dite « d’empêchement légitime » qui autorisait le président du Conseil à se soustraire à la justice. Il se substituerait avantageusement au référendum d’initiative partagée, qui admet le principe d’une initiative populaire, mais l’encadre d’une telle façon que ce principe reste sans effectivité. Ces idées sont aussi explorées par la commission Winock, dans son rapport pour Refaire la démocratie.

 

S’agissant de la décision publique, ces propositions sont développés dans le projet de modernisation de la démocratie participative, plate forme proposée par les mouvements d’opposition aux grands projets inutiles imposés.

 

En matière de démocratie locale, les chartes Anticor visent la promotion d’une démocratie locale innovante. Comme le proclamait Pierre Mendes-France, « la démocratie ne consiste pas à mettre épisodiquement un bulletin dans l’urne, à déléguer les pouvoirs à un élu puis à se taire. Elle est action continuelle du citoyen. Car la démocratie n’est pas un choix entre des offres, c’est un pouvoir d’agir. »

 

Nous devons ouvrir un champ des possibles.

 

            Une justice égale pour tous

 

Selon l’étude 2016 de la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ), publiée jeudi 6 octobre, la France consacrait à la justice 64,10 euros par habitant en 2014, l’Allemagne (108,90 euros) ou l’Espagne (88 euros).

 

L’impunité de la grande corruption exacerbe la crise de légitimité et de crédibilité de l’Etat. Elle entretient le soupçon, la rumeur et le discrédit des dirigeants. La justice, rendue incapable de remplir sa mission, est elle aussi contaminée par ce discrédit. Et Derrière une actualité flamboyante, on ne saurait occulter la misère cachée de la lutte anti-corruption.

Pour Roberto Scarpinato, procureur de Palerme (In le Retour du Prince) : la corruption est en train de détruire en Italie le service public, d’appauvrir la population et d’accélérer le déclin de la nation. (…)  Mais l’Italie est en réalité un laboratoire national où, grâce à l’action de la magistrature, de la police, de la vigilance d’une presse indépendante, est rendu visible un processus complexe et global de transformation et de restructuration du pouvoir qui est aussi en train de se réaliser dans d’autres pays européens, mais de façon invisible.

 

            Refonder le ministère public.

 

Anticor s’associe aux 67 propositions du rapport sur la refondation du ministère public, visant à donner de la légitimité et de la crédibilité au parquet, notamment par une réforme de son statut.

 

Anticor souligne aussi l’importance des officiers de police judiciaire. Le problème tient au fait que les O.P.J. subissent une double tutelle : celle du ministère de l’Intérieur  et celle du parquet ou du juge d’instruction qui les requiert pour les besoins d’une enquête préliminaire ou d’une instruction.

 

La réforme pourrait s’inspirer de l’exemple italien, où, pour chaque substitut, trois officiers de police judiciaire sont détachés auprès de la juridiction. Ces officiers ne dépendent que de l’autorité judiciaire pour leur carrière.

 

            Le parquet européen était un moyen de répondre à notre perte de souveraineté judiciaire. L’Union européenne connaît des difficultés majeures à construire des institutions pour une application effective du droit. Depuis la fin des années 1990, l’espace de liberté, de sécurité et de justice se met en place. Mais les institutions destinées à lutter contre la corruption et la fraude constituent encore un système complexe et inégalement efficace. Le projet de créer un parquet européen, rendu possible par les traités, est toujours reporté, malgré l’importance et la qualité des travaux qui soutiennent cette proposition.

 

En 1996, sept juges européens signaient l’Appel de Genève : « L‘Europe des comptes à numéro et des lessiveuses à billets est utilisée pour recycler l’argent de la drogue, du terrorisme, des sectes, de la corruption et des activités mafieuses (…) Pour avoir une chance de lutter contre une criminalité qui profite largement des réglementations en vigueur dans les différents pays européens, il est urgent d’abolir les protectionnismes dépassés en matière policière et judiciaire. Il devient nécessaire d’instaurer un véritable espace judiciaire européen au sein duquel les magistrats pourront, sans entraves autres que celles de l’État de droit, rechercher et échanger les informations utiles aux enquêtes en cours. »

 

Mireille Delmas-Marty rappelait récemment que la création d’un parquet européen permettrait d’éviter le quasi-monopole du procureur américain. Ce serait une institution puissante si elle avait aussi pour compétence certaines infractions comme celles liées à la spéculation sur le cours de l’euro ou la mise sur le marché européen de produits financiers dangereux. Plus puissante encore si sa compétence était élargie aux infractions commises à l’étranger, dès lors que celles-ci auraient des effets sur les intérêts financiers de l’Union.

 

            Enfin il convient de supprimer la Cour de justice de la République. La Cour de justice de la République offre ainsi un privilège de juridiction aux membres du gouvernement. Elle donne une image dégradée de la justice, ou encore celle d’une justice de l’entre soi, d’une justice de caste. Ce privilège de juridiction est une exception française.

 

 

 

Conclusion : retrouver nos fondamentaux

 

Pour Montesquieu, le principe de la République est la vertu. Le temps presse au regard d’une situation très dégradée, même si quelques réformes récentes ont ralenti les dérives.

 

Les principes mêmes qui fondent la République sont atteints. Le préambule de la déclaration des droits de l’homme de 1789 proclame que « l’ignorance, l’oubli ou le mépris des droits de l’homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des gouvernements« .

 

L’égalité devant la loi, la liberté d’expression, le droit pour les citoyens de demander compte aux agents publics de leur administration, leur égale admissibilité aux emplois publics, la séparation des pouvoirs sont autant d’obstacles aux abus de pouvoir et à la corruption.

 

Ces principes sont devenus vulnérables et il nous appartient aujourd’hui de leur donner une pleine effectivité.

 

 

 

 

Jacques Bergeret

Je donne la parole à Laurence Scialom, professeure des Universités, auteure avec deux collègues d’une note pour « Terra nova » publiée le 3 février dernier intitulée « les conflits d’intérêt, nouvelle frontière de la démocratie. »

 Conflits d’intérêts

nouvelle frontière de la démocratie

 

Laurence SCIALOM

co-rédactrice du rapport de Terra Nova sur les conflits d’intérêt

 

 

 

 

 

Éléments de contexte et philosophie du rapport

 

Sans nous connaître, mes deux collègues et moi-même faisions le même constat : les conflits d’intérêts gangrènent notre démocratie et affaiblissent la légitimité de nos institutions

Hélène Ruiz Fabri a participé à la Commission Jospin et a été insatisfaite quant à la portée du rapport sur le sujet.

 

Moi-même, j’ai pu constater l’influence du lobby bancaire lors de la préparation de la loi bancaire dite de séparation

 

Ce rapport n’est pas un rapport de circonstance contrairement à ce que pourrait laisser croire l’actualité politique mais c’est au contraire le fruit d’un travail au long cours qui s’est étalé sur plus de 2 ans et qui a été alimenté par de nombreuses lectures, des auditions d’acteurs auprès desquels nous avons systématiquement testé nos hypothèses.

Par une lente maturation de nos analyses et propositions et un  véritable travail en commun de nous trois, ce rapport n’est pas le résultat d’une simple juxtaposition de nos compétences respectives. Ce rapport est une véritable co-production de deux professeurs de Droit et d’une économiste.

 

            1 – La problématique et philosophie du Rapport

 

Un constat : Une défiance croissante de nos concitoyens vis à vis des élites, un sentiment généralisé de l’entre soi des sphères dirigeantes au sens large ce que les populistes qualifient volontiers comme étant l’«establishment ». Cette société de la défiance et du soupçon à des effets délétères sur nos démocraties qui débordent largement la mise en cause des personnes concernées, elle  finit par porter atteinte à la légitimité de nos institutions démocratiques. Cette vague de fonds qui ne touche pas que la France crée un terreau très propice aux populismes de tous bords.

 

Nous pensons que cette défiance à des fondements réels et que le comportement des dites « élites » (Personnes ayant de hautes responsabilité, décideurs publics ou privés) n’est pas sans rapport avec cette défiance si vive et donc avec la montée des populismes. Ce faisant, le déni n’est pas une réponse adéquate ; il ne peut qu’attiser la défiance.

 

Notre hypothèse forte est que les conflits d’intérêts pas, peu ou mal traités sont au cœur de cette défiance.

 

Les conflits d’intérêts peuvent être sommairement définis comme des situations dans lesquelles une personne chargée de défendre un intérêt (intérêt particulier ou intérêt général) est en situation, ou peut-être soupçonnée d’être en situation, d’abuser de sa position afin de défendre un autre intérêt.

 

Pas une semaine ne se passe sans qu’une affaire ou un scandale à l’échelle nationale, européenne ou internationale ne puisse être interprété à l’aune des conflits d’intérêts dans les sphères dirigeantes au sens large. Il faut donc prendre la question au sérieux.

 

La sensibilité de la société sur ces questions s’est exacerbée notamment depuis la crise de 2007-08 alors même que l’ajustement des comportements des « élites » ne s’est pas infléchi au même rythme d’où le sentiment des citoyens d’un écart croissant entre les attentes très fortes de probité et d’exemplarité et les comportements effectivement observés qui ne sont pas à la hauteur de ces attentes.

 

Bien sûr, nous ne sommes pas naïfs, nous savons que les conflits d’intérêts sont inhérents à la vie en société, ils se retrouvent dans tous les champs économiques et sociaux et à tous ses niveaux hiérarchiques. Nous sommes tous régulièrement confrontés à ce type de situation. Nous ne nions pas la complexité des situations, la nécessaire imbrication des fonctions privées et publiques dans de nombreux champs et nous ne sommes pas des chevaliers blancs voyant le monde en noir et blanc.

 

Nous ne nous intéressons dans ce rapport qu’aux conflits d’intérêts qui affaiblissent et qui abîment notre démocratie et la confiance dans nos institutions. Notre fil d’Ariane est que les réponses à apporter doivent être d’autant plus exigeantes que les individus sont en position de responsabilité à l’égard de la collectivité et que les « coûts » sociaux, économiques symboliques du conflit d’intérêt non traité sont lourds en particulier quant à la délégitimation des institutions démocratiques. C’est pourquoi, nos propositions ne visent rien de moins que d’apporter notre pierre à la refondation de la vie démocratique en partant du prisme des conflits d’intérêt. C’est une démarche « Foucaldienne ».

 

Nos analyses s’inscrivent dans trois champs qui ont été choisis du fait de leur importance symbolique, économique et/ou de leur incidence sur la vie des citoyens. Les secteurs choisis l’ont aussi été car ils nous apparaissent comme structurellement générateurs de conflits d’intérêts, ce qui est  renforcé par le fait que les acteurs décisionnaires de ces secteurs ont souvent des trajectoires professionnelles qui s’inscrivent synchroniquement ou diachroniquement à la fois dans les sphères publiques et privée.

 

Il s’agit de la vie publique au sens large, de la banque et de la santé. Pour autant nos analyses sont transversales et non sectorielles, nous appliquons le même cadre analytique à chacun de ces secteurs.

 

L’impératif de s’attaquer clairement à cette question des conflits d’intérêts dès lors qu’existe un potentiel de délégitimation de nos institutions démocratiques nous semble d’autant plus crucial que notre pays souffre d’un manque criant de culture des conflits d’intérêt. Celui-ci concerne tant ceux qui sont en situation de conflit d’intérêt alors qu’ils ont de hautes responsabilités. D’un part, les personnes en situation de conflits d’intérêts sous-estiment le plus souvent l’impact du conflit d’intérêts sur l’altération de leur jugement et des décisions qu’ils seront amenés à prendre. Pourtant les études de psychologie sociale sont très convergentes sur ce point. Il existe un biais qualifié d’optimiste qui conduit à surestimer sa capacité à rester impartial en situation de conflits d’intérêt en se retranchant derrière les qualités de probité. En raison de ce biais démontré par les travaux de psychologie sociale, il est clair que la transparence ne suffit pas à régler la question. Pour ce qui est du public, le manque de culture des conflits d’intérêt se reflète dans la tendance sur laquelle surfe tous les populismes à tout amalgamer en particulier les situations de conflits d’intérêts et de corruption. La corruption, le trafic d’influence ou la prise illégale d’intérêt renvoient à la volonté des individus de transgresser la loi alors que les situations de conflits d’intérêt sont des situations objectives qui n’ont rien à voir avec l’honnêteté des personnes mais qui peuvent engendrer la suspicion du fait de l’amalgame qui est fait. Et la suspicion est un ferment délétère qui alimente la défiance et affaiblit donc notre démocratie

 

Nos propositions ne sont pas duales ou manichéennes, elles sont au contraire mesurées et graduées. Elles vont de l’interdiction pure et simple qui revient à éliminer le conflit d’intérêt quand celui-ci est trop nocif pour notre démocratie, à tout un éventail de propositions qui peuvent être combinées de différentes manières selon les champs jusqu’à la réhabilitation du pénal dans les cas où  les dispositifs de gestion se révèlent insuffisants ou inopérant c’est à dire quand les personnes exploitent intentionnellement le conflit d’intérêt. Le droit pénal a une fonction symbolique forte car il défend les valeurs sociales fondamentales et délimite les frontières de ce qui est socialement acceptable ou non. En cela il est vecteur de cohésion sociale.

 

Pour conclure sur la philosophie de ce rapport : si les mesures que nous préconisons étaient effectivement appliquées, non seulement elles permettraient de lutter efficacement contre la défiance des citoyens à l’encontre de nos institutions mais elles auraient l’immense mérite de créer les conditions d’un appel d’air, d’un profond renouvellement  notamment générationnel dans les fonctions de haute responsabilité pré-requis au déverrouillage de notre démocratie

 

            2 – Nos propositions.

 

Les modalités les plus radicales sont celles relatives aux conflits d’intérêt les plus structurels et/ou systémiques qui nécessitent une solution également d’ordre structurel d’éradication du problème. Elles concernent deux champs parmi les trois traités : la vie publique et la banque.

 

  • Dans le domaine de la vie politique nous plaidons pour un net renforcement des interdictions de cumul de mandats et de certaines fonctions, en particulier, nous préconisons que le mandat parlementaire soit incompatible avec tout autre mandat électif et autre fonction y compris privée. Cette interdiction de cumul doit être étendue aux fonctions locales y compris les multiples fonctions inter collectivités ou direction de structures diverses type société HLM que certains élus cumulent massivement. Nous pensons que les parlementaires doivent l’être à plein temps, nous récusons l’argument selon lequel le mandat local évite d’avoir des parlementaires hors sol. Nous voyons plutôt dans la présence locale une cause majeure d’absentéisme au Parlement et d’un manque d’implication dans le travail des commissions. Ce sentiment de dilettantisme créé par des Assemblées très dégarnies alimente évidemment la défiance populaire. Cette réforme devrait s’accompagner d’une diminution du nombre de parlementaires et d’un renforcement des moyens de travail leur étant alloués. Parmi les arguments avancés à l’encontre de cette incompatibilité avec un mandat local l’argument de la réélection est souvent avancé mais cet argument n’a de sens que si la politique est conçue comme un métier, la réélection étant sans cesse recherchée. Nous pensons que cette professionnalisation est systématiquement porteuse de conflits d’intérêt et d’un appauvrissement de notre démocratie par le verrouillage générationnel et en termes de diversité que cela induit. La déconnexion entre le monde politique, ses pratiques et les attentes de la société trouve en partie ses racines dans cette conception de la politique comme une profession.

 

En cohérence avec cette approche nous proposons donc une limitation du cumul des mandats dans le temps (2 mandats maximum) car les mandats répétés sont un terrain propice aux divers clientélismes qui sont l’une des formes les plus pures du conflit d’intérêt. En contrepartie de ces avancées permettant un profond renouvellement sociologique et générationnel des élus, des dispositifs protecteurs doivent être instaurés assurant à ceux s’engageant dans un mandat électif de retrouver un emploi qu’il soit fonctionnaire ou non.  Enfin, nous préconisons que les membres de la famille des élus ne puissent être employés comme assistants parlementaires afin de couper court toute suspicion d’une captation indue de fonds publics.

 

  • Le second champ d’incompatibilité concerne la banque avec la séparation entre banque commerciale et la banque de financement et d’investissement. Pourquoi ?

 

Les banques bénéficient par délégation d’un pouvoir d’ordre public celui de création monétaire. Ce privilège s’accompagne d’un ensemble de dispositifs de garanties publiques dont bénéficient les banques (accès à la liquidité d’urgence, renflouement etc.). Or, les conflits d’intérêt d’ordre systémique, ceux qui constituent un terrain permissif aux divers scandales financiers qui ont affaibli la confiance du public, se situent essentiellement du coté de la banque de financement et d’investissement. La séparation des activités permet de ne pas étendre la garantie publique à la partie de la banque qui du fait de son mix d’activité est un nœud de conflits d’intérêt. Bien sur cette réforme de la structure des banques ne supprime pas les conflits d’intérêt dans la BFI mais cette mesure évite que l’État les cautionne et les subventionne de facto en apportant sa protection à cette partie de la Banque. Les conflits d’intérêt dans la BFI peuvent ensuite être gérés avec les outils de gestion fine que nous préconisons. On peut noter que c’est précisément la lutte contre les conflits d’intérêt dans la banque universelle qui justifia la séparation des activités aux USA dans les années 30, l’expression bankster date de cette époque et certains scandales financiers qui ont été révélés suite à la crise financière globale ressemblent étrangement à des scandales bancaires et financiers des années 20. Les conflits d’intérêt étant l’ingrédient commun à la plupart de ces scandales. Nous décortiquons dans le rapport le scandale du LIBOR à l’aune des conflits d’intérêt.

 

 

Au-delà de ces réponses structurelles, notre approche combine différentes modalités conçues pour se compléter et s’articuler de manière pragmatique selon les situations et les secteurs de sorte de lutter efficacement contre les conflits d’intérêt. Je ne développerai pas toutes les mesures préconisées mais seulement certaines qui me semblent essentielles :

 

  • L’information sur les liens – la transparence – est la réponse la plus répandue face aux conflits d’intérêt. C’est une mesure nécessaire mais elle est insuffisante notamment parce qu’elle ne contre pas le biais optimiste que j’ai évoqué
  • Le développement d’une culture des conflits d’intérêts. L’idée ici est de développer des aptitudes déontologiques partagées via notamment des enseignements spécifiques sur les conflits d’intérêt avec études de cas notamment dans les secteurs particulièrement exposés aux conflits d’intérêt
  • Toujours dans une optique de prévention, la prise en compte des conflits d’intérêt dans l’organisation institutionnelle devrait conduire à la généralisation des déontologues.
  • La question du contrôle de certaines nominations relève de la même logique de prévention. Sur ce point des progrès ont été faits mais beaucoup reste à faire et dans ce domaine le sentiment de l’entre soi nous semble tout à fait fondé. Qui aujourd’hui ne connaît pas la promotion Voltaire ? Certes le pouvoir de nomination du Président sur certains postes fait l’objet d’avis public des commissions compétentes de l’Assemblée Nationale et du Sénat pour autant les changements de comportement ne semblent pas très marqués et le fait majoritaire semble le plus souvent prendre le pas sur le contrôle des nominations. En dépit de conflits d’intérêt évidents entachant certaines nominations on se contente trop souvent de déclarations d’intention et de promesses quant à la mise en place de murailles de Chine. L’exemple de la nomination du gouverneur de la Banque de France en est une illustration magistrale : 12 ans cadre dirigeant BNP, 6 mois de sas de « blanchiment » de ses anciennes fonctions avec une mission de circonstance, une nomination très contestée mais validée alors que de le gouverneur de la Banque de France dirige le collège de supervision.
  • Le soutien au contre lobbying technique. Le lobbying est souvent dénoncé comme générateur de conflits d’intérêt. Nous adoptons une approche pragmatique : il nous semble illusoire d’interdire le lobbying par contre il est possible de rééquilibrer les forces argumentaires en soutenant un contre lobbying technique de sorte que les intérêts divergents de ceux de l’industrie ou du secteur concernés soient pris en compte sur une base argumentée. Sur tous les sujets complexes à forte dimension technique nécessitant un savoir très spécialisé et ayant de fortes implications pour la société comme la finance, l’industrie chimique, le nucléaire, tout ce qui concerne l’environnement, la santé etc. Notre proposition permettrait de rééquilibrer les forces d’influence.
  • la démocratisation ou l’ouverture des espaces décisionnels. L’un des reproches adressés à nombre d’instances décisionnelles réside dans leur caractère fermé, réservé aux experts, ceux-ci étant soupçonnés de véhiculer une vision du monde univoque comme liée à leurs origines socioprofessionnelles. Ainsi, un comité d’experts médecins relatif à la prise en charge d’une pathologie portera largement en son sein la vision commune que les médecins peuvent avoir de la relation médicale ; l’intégration dans un tel comité de patients ou de représentants de patients ne peut qu’amener un discours alternatif, plus contradictoire, plus ouvert dans cet espace décisionnel. Il s’agit ici de mieux représenter les intérêts de la société civile dans les comités d’experts, quels que soient les secteurs, comme cela a par exemple été le cas de la Haute Autorité de Santé, fin 2015
  • la limitation des allers-retours entre la haute fonction publique et le secteur privé et allongement des délais de viduité. Plusieurs propositions concrètes.

            Interdire les indemnités de départ pour les fonctionnaires devenus cadres dirigeants d’entreprises publiques ou privées soutenues par des fonds publics et de remettre en cause la possibilité pour ces fonctionnaires de réintégrer la fonction publique.

Limiter le temps qu’un fonctionnaire peut passer en dehors de la fonction publique. Une durée de cinq ans, au terme de laquelle un choix devrait être opéré entre réintégration et démission, nous semble raisonnable.

            Interdire au fonctionnaire de revenir dans son corps d’origine, s’il a un quelconque lien avec le secteur dans lequel il a exercé l’activité pour laquelle il l’avait quitté

            Imposer des délais de viduité suffisamment longs entre les fonctions privées et publiques quand elles s’inscrivent dans le même « secteur » (finance, santé, industrie, etc.) de manière à « désactiver » les carnets d’adresses et d’affaiblir suffisamment les mécanismes bien connus d’identification culturelle et sociale.

A contrario, un banquier ou un industriel pourrait intégrer le secteur public y compris dans des fonctions de régulation sans délai de viduité particulier dès lors que les nouvelles fonctions ne concernent pas le secteur d’où il vient

  • l’instauration de contrôles postérieurs à la fin des activités concernées. Une difficulté récurrente de gestion des conflits d’intérêts réside, comme l’a montré l’affaire Barroso, dans le contrôle de la situation ex post des personnes, cette dernière pouvant révéler des conflits d’intérêts antérieurs non détectés, notamment de nature à jeter le discrédit sur l’institution concernée. Dans ce contexte, il est nécessaire d’instaurer une vigilance relative à la situation de personnes ayant quitté certaines fonctions, après un certain délai, par exemple deux ans. Il s’agirait, en quelque sorte, d’introduire en France une logique de la responsabilité au sens de l’accountability anglo-saxonne, c’est-à-dire le fait d’inscrire dans les devoirs inhérents à une fonction ou à une mission le fait de rendre compte rétrospectivement des actes accomplis dans cette dernière. Du point de vue des intérêts contrôlés, ceux-ci seraient les mêmes que ceux contrôlés lors de la prise de fonction

Pour les cas ou ces dispositifs de gestion des conflits d’intérêt se révéleraient inopérants du fait de l’exploitation intentionnel d’un conflit d’intérêt, nous préconisons un renforcement des sanctions et le recours au pénal. Le Droit pénal a pour fonction de défendre les valeurs sociales fondamentales, il remplit donc une fonction symbolique forte et est vecteur de cohésion sociale. Le ressentiment populaire contre les « élites » se nourrit du « deux poids deux mesures » en matière de répression des comportements sociaux déviants et d’un sentiment d’impunité des délinquants en col blanc. Cet état de fait est particulièrement visible dans la banque ou en règle générale la personne morale s’acquitte des sanctions pécuniaires ce qui a pour effet de déresponsabiliser les personnes décisionnaires et est donc particulièrement pernicieux en termes d’incitation.

 

C’est pourquoi nous préconisons de favoriser la sanction pénale effective des comportements intentionnels vis-à-vis des situations de conflits d’intérêts, c’est-à-dire les situations dans lesquelles une personne a clairement choisi de contourner les règles précédentes, règles d’incompatibilité ou de régulation fine. Pour être très claire nous ne le préconisons pas, de sanctionner une personne du fait de sa situation objective de conflit d’intérêts, la répression doit être limitée à la personne qui choisit de participer à un processus décisionnel prohibé en se trouvant en situation de conflit d’intérêts.

Pour la mise en œuvre de cette proposition il peut être utile de donner à certaines structures collectives (associations, syndicats, ordres professionnels), un pouvoir élargi de saisine des juridictions pénales, sur le modèle classique de la saisine par des associations dans les différents domaines concernés. Tel est d’ores et déjà le cas, depuis la loi  du 6 décembre 2013, en ce qui concerne la lutte contre la corruption.

Pour des développements plus substantiels, je vous invite à vous reporter au rapport que nous avons publié le 3 février 2017sur le site de Terra Nova.

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

Débat de la quatrième table ronde

 

Jacques Bergeret introduit le débat de la quatrième table ronde

en donnant la parole à Paul Quilès

 

 

 

 

 

 

 

Paul QUILÈS

J’écoutais avec beaucoup d’intérêt l’oratrice. Elle a parlé sous le tableau qui représente Jaurès à l’Assemblée nationale en 1903. Il a écrit ce fameux discours à la jeunesse où il disait vers la fin que l’Histoire enseignait la difficulté des grandes tâches et la lenteur des accomplissements. A cette époque, il proposait la suppression du Sénat et le Sénat est toujours là.

 

En 2000, j’ai écrit un livre qui s’appelait « les 577, des députés pour quoi faire ? » Je faisais vingt propositions. La seule qui ait été retenue par les commentateurs de l’époque était que je proposais de réduire le nombre de députés à trois cents. On me disait que c’était scandaleux, impossible et on ne l’a toujours pas fait.

 

Vous avez parlé du statut des élus. Toujours la lenteur des accomplissements. Depuis 1983, date de la publication du rapport Debarge sur le statut des élus, rien n’a été fait. Vous avez suggéré deux mandats consécutifs mais vous n’êtes pas allés plus loin. En faisant cela, vous n’éviterez pas « les hommes aux cheveux blancs » puisque après deux mandats, soit dix ans, cinq ans plus tard, ils peuvent revenir. Cela fait juste un petit « break » mais ils peuvent revenir. Le sujet n’est, à mon avis, pas traité de la bonne façon même si le problème que vous évoquez est juste.

 

Dernier point, vous avez parlé des lobbies. Moi, je m’intéresse beaucoup à ce qui concerne le domaine de l’armement et notamment du désarmement. Je vous conseille de réfléchir, et si vous avez besoin d’informations je vous en donnerai, sur la puissance du lobby militaro-industriel particulièrement dans cette enceinte. Je sais de quoi je parle, j’étais président de la commission de la défense nationale et je sais comment, aujourd’hui, ce lobby militaro-industriel a une influence considérable sur toutes les décisions, sur toutes les réflexions et surtout sur l’absence de réflexion. Ce n’était qu’un commentaire.

 

Alain GRIELEN, membre de Démocraties

 

Je voulais intervenir pour dire que j’étais intéressé par les mesures de type administratif que vous voulez prendre pour limiter la corruption, le blanchiment, la fraude fiscale, …, qui sont extrêmement préjudiciables pour le pays mais on ne peut vraiment parvenir à quelque chose sur le plan politique, que dans la mesure où la démocratie existe vraiment. Or, il est bien certain que la démocratie n’existe plus ni en France, ni en Europe parce que le pouvoir législatif du peuple n’existe plus et, comme il ‘existe plus, la démocratie n’existe pas. Le pouvoir législatif du peuple n’existe plus parce qu’il n’a pas l’initiative des lois. En Europe, le pouvoir législatif n’existe pas puisque les députés n’ont pas l’initiative des lois. En France, c’est la Commission des lois qui propose de voter une loi. Comme cela ne plaisait pas aux puissances financières, ils ont fait en sorte de limiter le pouvoir législatif du peuple. Ils ont accepté que la loi européenne ait le pas sur la loi française et, c’est ce qui s’est passé dans la pratique en 2005.

 

Jacques BERGERET

 

On va s’en tenir là parce que je pense que ce n’est pas une question ciblée par rapport au débat de cette table ronde. Par contre, qu’il y ait beaucoup de progrès à faire pour la démocratie, vous avez raison. Vous affirmez que cela ne fonctionnerait pas mais la démocratie représentative existe même si elle est imparfaite. Il y a effectivement une certaine imbrication entre les législations des États, la législation française pour ce qui nous concerne, et la législation européenne. La démocratie représentative existe.

 

Alain GRIELEN

 

La démocratie représentative n’existe pas réellement puisqu’elle ne vote que les lois qu’on lui fait voter.

 

Jacques BERGERET

 

Vous avez raison.

 

Denis BOUCHER

 

A propos du conflit d’intérêt, je reviens sur notre sujet, les décideurs, qu’ils soient dans le domaine public ou dans l’entreprise, sont généralement des personnes qui ont pour mission de faire la synthèse d’intérêts contradictoires. Ce sont des gens qui ont des compétences dans des domaines qui peuvent être conflictuels. N’y a-t-il pas une contradiction paradoxe à vouloir écarter tous les conflits d’intérêt et en même temps avoir des décideurs qui puissent connaître toutes les matières et faire la synthèse de ces conflits.

 

Les Anglo-saxons ont, dans ce domaine, un comportement qu’ils appellent « at arm’s length. » Un décideur public ou privé en situation de conflit d’intérêt doit traiter les affaires dans lesquelles il est susceptible d’avoir des intérêts « à bout de bras. » Cette notion de « bout de bras » est assez répandue et appliquée d’une manière que j’ai considérée comme opérationnelle là-bas.

 

Laurence SCIALOM

 

Je suis bien d’accord que la notion même d’intérêt général est compliquée à définir. La définition fait appel à des critères multiples. L’expérience que j’ai de cette fameuse loi bancaire qui m’a beaucoup marquée, c’est qu’en réalité on n’a pas du tout tranché entre des intérêts contradictoires, on a été dans l’intérêt des banques. C’était très symptomatique, à chaque fois qu’on apportait un argument à l’encontre du texte, le lendemain on avait une position du ministère qui contrait les nôtres et reprenait la parole du lobby bancaire. Ce n’était pas des intérêts contradictoires. Je rappelle que la loi a séparé 0,5 pour cent du chiffre d’affaires des banques.

 

 

 

 

Christine MANUEL, membre de Démocraties

 

J’ai trois questions : La première concerne les États-Unis. Aux États-Unis, le président élu est-il un agent public ? Si tel était le cas, il pourrait lui être reproché d’agir en fonction d’intérêts particuliers contre l’intérêt national, notamment dans les domaines de la santé et de l’environnement et il pourrait être poursuivi.

 

On parle beaucoup de contrôle a priori, notamment pour les marchés publics mais l’empilement de procédures a priori pourrait paralyser l’action des ministères. J’ai pu le constater au ministère de la Justice, notamment pour l’organisation des élections professionnelles paralysées par le code des marchés publics qui devenait un véritable carcan. Le contrôle bureaucratique devient très lourd dans nos sociétés. On pourrait penser à utiliser le contrôle a posteriori.

 

Madame Scialom, quand on parle, de la santé pourquoi ne pas parler aussi de l’environnement puisque les deux sont liés.

 

Éric ALT

 

Sur le statut du président des États-Unis, je n’ai pas beaucoup d’informations. En revanche cela me permet de rappeler qu’il y avait des propositions entérinées par la Commission Jospin « pour le renouveau démocratique » pour normaliser le statut pénal et civil du président de la République française. Cela fait partie, avec d’autres propositions de lois constitutionnelles sur les garanties de nominations du Parquet et sur la suppression de la Cour de justice de la République, des projets enlisés au Sénat. C’est effectivement une chose à laquelle il faudra songer. Il n’est pas normal que, pour les actes détachables de ses fonctions, rien ne puisse être fait pendant cinq ans à l’encontre d’un président en raison de son inviolabilité.

 

Je crois qu’on pourrait faire beaucoup d’économies à la fois en termes de tensions démocratiques et en termes budgétaires si on se donnait les moyens de réfléchir suffisamment en amont sur les grands projets qui sont parfois utiles, parfois inutiles mais cette réflexion démocratique est enserrée dans des procédures qui ont sans doute été novatrices dans les années 1980 mais sont désormais obsolètes.

 

Je ne dis pas qu’il faut être tatillon dans le contrôle du respect des règles en matière de marchés publics, mais il ne faut pas baisser la garde dans ce domaine que le contrôle se fasse a priori ou a posteriori. Or, le contrôle n’est pas aujourd’hui à la hauteur des enjeux économiques, c’est sur quoi je souhaitais attirer votre attention.

 

Laurence SCIALOM

 

Vous avez parfaitement raison, madame, mais nous étions chacun spécialiste d’un secteur et nous avons pensé cette question au travers de ce que l’on connaissait des pratiques de ce secteur mais les outils que nous suggérons et les propositions que l’on fait sont transposables évidemment aux questions environnementales. Les choses qu’on dit notamment sur les pesticides sont liées à l’environnement. C’est une analyse transversale.

     

Conclusion

Jacky Simon

Vice-président de DEMOCRATIES

 

 

 

« L’homme est soumis à l’obligation de se laisser guider dans toutes ses actions par des considérations morales ». Gandhi

 

Nous venons d’assister à beaucoup plus qu’un survol des dérives liées à l’argent, qui mettent gravement en cause la démocratie. Je remercie chaleureusement tous nos intervenants qui nous ont éclairé sur un tel sujet. Je remercie aussi chacun de vous pour votre participation et en particulier vos questions.

 

Nous n’avons certes pas traité la totalité des formes parfois subtiles d’une question aux multiples facettes (par exemple le lobbying et le contre lobbying, le cumul des mandats dans la durée, la corruption à la commission européenne, les situations diverses qui en résultent selon les pays…) Faute de temps nous n’avons pas traité de la lutte contre le terrorisme menée notamment par TRACFIN.

 

Par ailleurs, la dernière intervention concernant les conflits d’intérêt est une mine qui reste à exploiter[2].

 

Mais comme cela a été rappelé en introduction, l’argent n’est pas la cause de tous les dérèglements ; elle peut être source de bien être et cela a été rappelé. Il reste que de nombreux auteurs au XIX° siècle ont pu écrire « qu’elle était un poison qui envenime les rapports familiaux et sociaux ». L’aveuglement, le pouvoir, l’inconscience politique, l’isolement, la force de l’habitude, la recherche effrénée du profit à tout prix et le non renouvellement des situations, une perception décalée des responsables par rapport aux évolutions et attentes de la société y ont aussi sans doute leur part.

 

Il ne faut pas oublier le contexte de relations financières internationales insuffisamment maîtrisées qui constitue un terrain particulièrement favorable.

 

Notre société n’échappe donc pas à cette forme de gangrène qui n’est pas sans rappeler la difficulté à éradiquer le développement de la drogue, voire le terrorisme. On notera au passage qu’il peut d’ailleurs y avoir des liens entre eux.

 

Doit-on en déduire que le mal s’accroît ? Ma réponse est hésitante car l’intensité de la lutte, même si certains pensent qu’elle n’est pas suffisante, est réelle et permet de débusquer des situations qui jusque là seraient restées non détectées ou tout simplement  admises avec une certaine résignation.

 

Antoine Garapon dans un texte publié dans la revue ESPRIT de février 2014 (Numéro consacré à « la corruption maladie de la démocratie ») parle d’un crime de référence de notre époque qui est pris en compte par tous les États, les entreprises…

 

Je renvoie aux explications éclairantes de nos intervenants.

 

Je voudrais simplement vous dire que j’ai été particulièrement frappé par trois aspects de ces phénomènes abordés par nos invités et le public :

 

1 – L’argent, outil d’échanges et étalon de la valeur des biens et des services est à l’origine d’activités nobles et bien sûr le plus souvent de progrès. Mais de plus en plus dans un monde de compétition il excite l’imagination et fascine comme le veau d’or il devient un étalon de la valeur des individus. On s’éloigne de la vertu à tous les sens du terme.

Il conduit à effacer les frontières  poreuses du permis et de l’interdit. Sans doute est ce pour cela qu’on assiste à une montée en puissance des approches déontologiques, éthiques, comme autant de signaux d’alarme du comportement individuel et collectif dans le secteur public mais aussi dans la secteur privé. Il ne suffit pas de poser de beaux principes, y compris par des lois souvent au demeurant bien bavardes, mais surtout de mettre en œuvre des mesures concrètes et volontaristes alors même que le champ du contestable ne fait que s’étendre.

 

2 – Le dispositif mis en place est impressionnant.

 

Nous en avons eu un aperçu particulièrement éclairant tant au plan national qu’international au plan national tout d’abord ce qui frappe est la volonté d’innover sur le plan institutionnel. La création en cours de la nouvelle Agence française anticorruption (AFA) est un exemple. Elle intervient après celle du Parquet National Financier (PNF) en 2014 qui avait comme souvent suscité du scepticisme, alors que selon un rapport parlementaire récent[3] le PNF est un succès et donc un très bon instrument de lutte contre la fraude fiscale. Reste une difficulté de taille, celle des moyens à y consacrer.

 

La nouvelle Agence peut être sans doute un bon outil, bien supérieur au Service Central de prévention de la corruption (SCPC) sous dimensionné, si son rôle de coordination est particulièrement renforcé et si elle a les moyens de ses ambitions. Je laisse aux professionnels le soin de répondre mais on me permettra de faire observer que pendant qu’on monte les murs d’une nouvelle institution ceux qu’on doit poursuivre peuvent peut être prendre leurs aises. Le temps est précieux.

 

J’ajoute que face à une pléthore de lois (1986,88,90,93 Sapin I,1995 Seguin et maintenant Sapin II…) et d’organismes traitant un sujet aux multiples facettes, la coordination est une exigence redoutable, la continuité et le renforcement des politiques, la stabilité des équipes de plus en plus professionnelles peuvent être ébranlées.

 

Au plan international, les organismes dédiés à la lutte contre ces dérives sont si nombreux[4] que je serais sans doute pris en défaut si je tentais de les recenser devant vous. J’ai noté comme vous le rôle majeur joué par l’OCDE particulièrement bien représentée à ce colloque. Mais ceci témoigne là encore de la prise de conscience à tous les niveaux. Est-ce efficace ? Là aussi la coordination est elle réelle et surtout efficiente ?  Sommes-nous suffisamment armés pour intervenir  rapidement dans cet affrontement de puissances économiques dans lequel la corruption s’inscrit ?

 

Mais dans tous les cas la demande de l’opinion est de plus en plus pressante et élargit le champ de l’inacceptable.

 

3 – La prise en charge par la société civile est peut-être ce qui m’a le plus frappé.

Selon une approche rigoureuse et transparente des ONG se sont mobilisées pour lutter contre ces situations qui entachent gravement la vie des citoyens.

 

L’exemple de Transparency International est particulièrement éclairant, Anticor, Sherpa et bien d’autres nous rappellent que les démarches citoyennes dans le respect du droit et sans glisser vers la délation peuvent être des garanties contre le délitement d’une société dont les principes s’étiolent.

 

Comment conclure même provisoirement ?

 

La France a fait de grands progrès mais elle n’est pas très en avance sur les autres pays développés selon les meilleurs spécialistes. Bien plus elle n’a tendance à muscler ses dispositifs de lutte qu’à la suite de faits qui défraient la chronique. Mais ces à coup renforcent le scepticisme de nos concitoyens qui ne sont pas à une contradiction près : ils fustigent la classe politique (« tous pourris ») mais sont prêts à exonérer et à réélire leur élu qui a fauté. Notons cependant à cet égard que les poursuites contre les élus locaux ont doublé en 20 ans (entre 95 et 2016) et portent principalement sur des atteintes à la probité. Parmi les affaires traitées par le PNF : 45% relèvent d’atteintes à la probité, 43% aux finances publiques et 13% des marchés financiers, encore  s’agit-il de grosses affaires !

 

Ces dérives sont un déni de démocratie, qu’elles viennent des citoyens, des entreprises ou des élus.

 

Véritable fléau du fonctionnement de la démocratie (cf. article de Madame Céline Spector dans dossier ESPRIT précité) nous avons encore une trop grande tolérance à certaines pratiques qui dépossèdent les citoyens qui eux, tolèrent de moins en moins. A l’illégal se joint de plus en plus l’inacceptable, l’insupportable, notions évoluant avec l’évolution de la société.

Il ne suffit pas de condamner voire de sermonner, d’autant plus que c’est au plus haut de l’échelle sociale que la tolérance serait encore la plus grande, ce qui est inquiétant  mais en train de changer.

 

Il faut perfectionner tous les dispositifs permettant une meilleure transparence des actions d’intérêt général qu’elles soient privées ou publiques sans mettre en cause la vie privée comme l’a rappelé récemment le Conseil Constitutionnel en censurant une disposition prévoyant la publication du registre des trusts.

 

Mais ne soyons ni trop rapides ni naïfs. Les mesures qui peuvent apparaître appropriées ne sont pas sans inconvénients et peuvent être contre productives. Il convient d’étudier attentivement celles qui peuvent apparaître de bon sens alors qu’elles peuvent receler des effets contraires.

 

Les précisions apportées par Madame SCIALOM au sujet du problème complexe des conflits d’intérêts  devraient nous inciter à un examen approfondi de chaque mesure, fut elle de bon sens apparent. Rien ne serait plus grave que d’installer un climat généralisé de doute sans la recherche de preuves. Ne substituons pas une certaine schizophrénie à une culture de l’arrangement.

 

Il faut sans doute donner aux citoyens des contre-pouvoirs ainsi que le goût de les exercer. Il ne suffit pas de parler d’intervention ou de consultations citoyennes. La corruption mine la démocratie mais plus de démocratie constituent une arme contre la corruption, ce qui suppose d’agir sans fléchir.

 

C’est un poison dit un auteur du XIX° siècle, une lèpre, un candidat aux plus hautes fonctions, du vol nous rappelle un éditorialiste du soir. Même l’optimisation fiscale est selon un Président de la Banque Mondiale de la corruption qui pénalise les pays pauvres.

 

Dans ces conditions la recherche de la probité, de l’intégrité, écartant le doute, la proximité, la connivence relèvent difficilement uniquement d’une législation fut elle rigoureuse mais plutôt d’un infléchissement de notre culture par trop consentante. On nous répète à satiété que seule compterait la légalité et que la morale n’a rien à y faire et qu’il ne faut tomber dans le moralisme. Certes, mais la réaction des citoyens semble tout autre.

 

Le prix à payer est de plus en plus élevé, en particulier sur le fonctionnement et peut être encore plus sur la considération qu’on porte à la démocratie. Selon Brice Teinturier qui vient de publier un livre [5]dont le titre est évocateur (« plus rien à faire, plus rien à foutre- La vraie crise de la démocratie) entre un quart et un tiers des Français estimeraient que « d’autres systèmes autres que la démocratie peuvent être aussi bons » Parmi les facteurs qui alimentent ce « prafisme » (plus rien à faire – plus rien à foutre), l’auteur estime que « la crise de la vertu publique, la non exemplarité des dirigeants » ont une part importante.

 

Gardons à l’esprit ce que Malraux fait dire à un de ses personnages dans l’Espoir « on ne fait pas de la politique avec de la morale, mais on n’en fait pas davantage sans ». Il s’opère progressivement une mise en lumière de ce qui est acceptable au détriment de ce qui ne l’est pas. Ceci devrait conduire à modifier des dispositions légales ou à refuser d’en prendre certaines qui choquent (a-t-on mesuré les conséquences de la modification des règles nouvelles de prescription posées par la loi votée à l’unanimité concernant notamment les délits financiers, les infractions « occultes » ou dissimulées » ?) [6]mais plus encore à recourir à des codes ou chartes de déontologie qui mettent l’accent sur l’acceptable, bref sur le comportement attendu de tous dans une société qui affiche des valeurs.

 

Ne s’agit-il pas d’une véritable révolution culturelle avec un maître mot : PROBITE ? Comportement inattaquable pour le passé aussi bien que pour le présent.

 

Dans ces conditions, outre le recours au vote, trouver de nouvelles formes de participation des citoyens, (le referendum) lutter contre la corruption (la petite, faite de « petits arrangements » et la grande) et toutes les formes de perversion, par tous moyens (les lanceurs d’alerte et le signalement, à bien distinguer de la dénonciation) sont peut-être une des faces de ce que Marcel Gauchet appelle dans son dernier ouvrage paru, la phase « post-démocratique ».

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DEMOCRATIES

23 rue d’Alleray 75015 Paris

[1]
          Par décret du Président de la République en date du 17 mars 2017, Charles Duchaine a été nommé Directeur de l’Agence Française Anti-corruption

[2]
Terra Nova  www.terre.nova.fr -Joël Moret-Bailly, Hélène Ruiz Fabri et Laurence Scialom «Les conflits d’intérêts, nouvelle frontière de la démocratie » 3 février 2017.

[3]       Rapport d’information de l’Assemblée  Nationale – Mazedier Sandrine et Warsmann Jean Luc  – Février 2017

[4]       Jérôme Simon « La lutte contre la corruption internationale : bilan et perspectives » « Lexbase Hebdo privée n°625 du 17 septembre 2015

[5]       Brice Teinturier « plus rien à faire plus rien à foutre, la vraie crise de la démocratie » Ed Robert Laffont – 2017

[6]       loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale

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